摘要

　　行政诉讼中的变更判决，是最能体现司法对行政裁量的审查的一种判决形式，也是最难认定和最难把握的一种判决。法院只对具体行政行为的合法性进行审查，而不审查具体行政行为的合理性，因为行政裁量权的行使是行政活动的生命，是复杂多变的行政环境的客观要求。但是行政权具有天生的扩张性和专横性，如果严格坚持分权的思想，就有可能使得行政的目标背离立法的目的和精神，同时也不符合行政诉讼的目的。变更判决就是在打破原有权力格局之后建立的新的、有益的平衡，本文将对变更判决的具体适用展开浅显的论述。

　　关键词：变更判决　合法性　合理性　显失公正

　　行政诉讼法第五十四条规定：“行政处罚显失公正的，可以判决变更”。从这条规定可以看出，法律赋予了法院审理行政案件的有限变更权，即法院可以对行政案件作出变更判决。变更判决是司法权对行政权的一种干预，根据一般法理，法院只对具体行政行为的合法性进行审查，而不审查具体行政行为的合理性，因为行政裁量权的行使是行政活动的生命，是复杂多变的行政环境的客观要求。但是行政权具有天生的扩张性和专横性，如果严格坚持分权的思想，就有可能使得行政的目标背离立法的目的和精神，同时也不符合行政诉讼的目的。变更判决就是在打破原有权力格局之后建立的新的、有益的平衡。

　　一、变更判决概述

　　行政诉讼法第54条第（4）项规定：“行政处罚显失公正的，可以判决变更”。从这条规定可以看出，法律赋予了法院审理行政案件的有限变更权，即法院可以对行政案件作出变更判决。它是行政诉讼中最能体现司法对行政裁量权的审查的一种判决形式，也是最难认定和最难把握的一种判决。

　　（一）变更判决的理论依据

　　行政诉讼法第54条第（4）项规定：“行政处罚显失公正的，可以判决变更”。该条款最重要的意义在于确立了行政诉讼变更判决的形式。它是行政诉讼判决中规定的最难认定、最难把握也是最富有争议的一种判决形式。有的学者对此持有肯定的看法，认为法院有变更权限；而有的学者则持有否定的观点，认为法院享有的司法权不应该干预行政权应该管辖的领域。笔者同意前面学者的观点，法院对其审理的行政案件，应该享有有限的司法变更权。

　　司法对行政的合理性审查。自由裁量作为行政权力的一个重要内容，在行政权力日益扩张的情况下，也有被滥用的可能。“尽管现代社会中的立法机关仍然主张依法行政，坚持控制行政权力原则，但它们不得不迫于客观需要的压力而授予行政机关一定的甚至是‘尽可能广泛’的自由裁量权。”[1]在立法机关对行政权进行授权而使得自由裁量广泛存在的情况下，行政相对人的利益必然会受到影响，当行政相对人向法院起诉的时候，法院如何来看待自由裁量？事实上自由裁量并不是无限制的，即使从立法的授权意图和目的来讲，至少是不会容忍行政机关恶意行使自由裁量权。法院应该从立法的意图和目的出发来判断行政机关是否滥用自由裁量权，是否违背了立法精神和目的，从而控制行政权力，维护行政相对人的权利。“专断权力和自由裁量乃是法院所拒绝支持的。它们编织了一个限制性原则的网状结构，要求法定权力应合理、善意而且仅为正当目的行使，并与授权法精神及内容相一致”。[2]所以，法院行使司法变更权是对行政权的一种深刻的制衡和约束，可以更好的保护行政相对人的权利。在特别强调三权分立的英国法院，“在某些情况下，可以在撤销原行政决定的同时，直接就行政案件的实体问题作出一个覆盖原行政行为，满足申请人要求的决定。”司法变更的这种权力是对行政权的一种深刻的制衡，可以为私权保护设立一道防线。

　　行政诉讼目的的要求。从我国行政诉讼法的规定来看，行政诉讼的目的有：保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法利益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。法院的司法变更权的行使也是为了更好的保护原告的合法利益。虽然这有违行政权和司法权的分工问题，但是这种分工也是为了更好的保护当事人的利益，所以，从最终极的目的来看，法院的司法变更权有其必要性。在行政诉讼中，“基于诉讼经济及人民权利保护之迅速性，应肯认行政法院对于案情清楚之事件，得在法定范围内自为变更性决定。”[3]从宪政理论层次而言，保障公民权益才是最终目的，权力分立的制度无非是实现目的的手段而已，怎么能因手段而妨碍目的。”[4]有的学者指出，法院在直接变更行政行为方面缺少经验，让法官去扮演行政角色，去判断所有的事实和证据，去权衡选择法律的适用，未必能使得当事人真正满意，从而增加当事人诉讼的成本，并不能有效的保护当事人的合法利益。笔者认为，法官在行政行为判断方面，与行政机关相比是缺少一定的经验，但是不能就此否认行政变更判决，而是要可以通过其他的制度设计来完善这方面的内容。因为与这个缺憾相比，变更判决更有存在的意义。

　　（二）变更判决在现行行政诉讼中的地位

　　传统观点认为，法院只对行政行为的合法性进行审查，对行政裁量问题一般都保持克制的态度。但是从立法精神和目的来看，法院不应该对自由裁量的滥用不管不问，法院对自由裁量的审查有一定的合理性。自由裁量行为虽然形式上看似合法，但是已经变成了实质的违法，进而为法院的干预打开了合法的大门。近年来，在法治和保障人权理念的推动下，法院更多更频繁地涉足这块领域。即使是对此持有保守态度的英国法院，也在进行着这方面的实践。“从国外行政诉讼或司法审查的经验来看，越来越多的国家承认法院对一定范围内的行政决定拥有司法变更权，那种认为法院不能代替行政机关作出决定的信条逐步被打破，各国越来越倾向于用变更方式解决既有错误因素又有正确因素的行政决定。”[5]

　　1970年《美国各州标准行政程序法》第15条第7款规定，“法院可以确认行政机关的裁决或要求行政机构对案件重新进行裁决，法院可以取消或者变更行政机构的裁决。”美国通过地方立法赋予了法院一定的司法变更权。在英国，公法上的救济手段中“提审令”以及“执行令”就包含有法院要求行政机关作出何种行政行为的内容。法院可以用提审令命令被诉行政机关按照法院的指示加以改正，该指示不仅规定了行政机关应该如何行为，而且具有强制约束力。[6]

　　在法国，行政诉讼分为四类：完全管辖权诉讼、撤销诉讼、解释及审查行政决定的意义和合法性诉讼、处罚诉讼。除了第三种诉讼外，其余三种均涉及司法变更权的行使。在完全管辖权诉讼中，法官可以撤销、变更、重新决定行政机关的决定等；在撤销诉讼中，“法官不能直接变更”的观念不可以过分强调，尤其是关于薪俸、津贴以及以外的金钱诉讼，当事人可以选择；在处罚诉讼中，法院可以直接动用司法权实现行政目标，即行政法官拥有直接的处罚权力。[7]根据《德国行政法院法》第130条第2项的规定，法院可以直接变更原行政行为。台湾地区“行政诉讼法”第197条规定，撤销诉讼，其诉讼标的之行政处分涉及金钱或其它代替物之给付或者确认者，行政法院得以确定不同金额之给付或以不同之确认代替之。

　　由上可见，西方国家虽然鼓吹三权分立原则，但在处理司法权与行政权的关系方面，并没有完全摒弃法院对行政自由裁量权力的审查，而是保护私权和彻底解决纠纷的角度作出变更行政行为的判决。

　　二、我国变更判决的具体适用分析

　　（一）变更判决的标准问题

　　法院对自由裁量权的审查有其合理性，在两大法系国家的立法和实践中也都存在，但是因为涉及到权力之间的分工，所以如何处理其中的微妙关系也是一个十分敏感的问题。所以，为了维护权力之间的平衡关系，必须小心翼翼的选择合适的司法审查标准。

　　我国行政诉讼法采用的是“显失公正”的标准。《行政诉讼法》第54条第（4）项规定：“行政处罚显失公正的，可以判决变更”。该条款确认了显失公正是一个独立的司法审查标准。但是显失公正的具体内涵是什么？我国的法律和司法解释却没有进一步的说明。当前最迫切需要解决的问题就是关于“显失公正”的确切含义。一种观点认为，显失公正是指行政机关的行政行为与相对人的违法行为明显不相称，对显失公正的审查重在违法事实与处罚的内容是否极为不平衡。具体表现为行政处罚畸重畸轻、处罚方式混用、不考虑法定的从轻从重减轻情节致明显过轻过重、相同情况不同处罚、不同情况相同处罚等等。例如，相对人认为在同等情况下对自己的处罚较别人更为严苛；或者法律法规没有规定裁量幅度，行政机关有意拔高对行政处罚的幅度等。这种理解只是“量”上的显失公正，是针对行政处罚而作出的解释。然而显失公正的问题在其他的行政行为中也是存在的，但不仅仅是“量”上的畸重畸轻。比如，对经济资源的分配，颁发、撤销执照，行政许可决定，行政奖励和优惠等问题都会产生是否公正的问题，但如果仅仅从“量”上来考虑是否显失公正，显然是行不通的。一个典型的案例“马随意诉镇政府不给予见义勇为奖励案”，马随意和其他人一起救起落水者，为什么其他人都得到了镇政府的奖励，而马随意被赶下了领奖台，镇政府的这种做法肯定是显失公正了。所以，显失公正的标准应该扩大其适用的范围，从最初的行政处罚行为扩展到其他的行政行为。

　　另外，有的学者认为，显失公正应该从“滥用职权”的角度来考虑。而“显失公正”与“滥用职权”的关系问题，实际上，从一定范围来讲，显失公正与滥用职权之间并不存在一道天然的鸿沟，滥用职权有可能导致显失公正，而显失公正往往也是滥用职权的结果。[8]即显失公正相当于撤销条件中的“滥用职权”。行政行为虽然在形式上不违背法律法规的规定，但在实际上与法律的精神相违背，损害了社会或者个人的利益而表现出明显的不公正，并强调显失公正的构成要件：外表形式合法；行政处理的结果悖理了法律精神；损害了社会和个人利益；具有通常法律和道德水平的人均可发现和确认该公权力行为不公正。

　　笔者比较同意后一种观点，从滥用职权的角度考虑，行政主体及其工作人员故意违背立法的目的和宗旨、原则、精神，导致行政行为的客观结果显失公正。这样不仅仅只从“量”上的畸重畸轻来评价行政处罚行为，而且可以扩大适用到其他的行政行为，如前面提到的“马随意诉镇政府不给予见义勇为奖励案”，如果从后一种观点来理解，镇政府偏偏不给同样救人的马随意奖励，是在考虑了不相关的因素，在具有通常法律和道德水平的人，都可以得出，这种行政行为是显失公正的。这种在对相关考虑因素的权重问题如果出现失当（对应该考虑的因素没有考虑，对不应该考虑的因素过重的加以放大），也及有可能导致行政裁量结果对当事人极其不利。而这种情况在所有的行政行为中是普遍存在的。所以不能只从“量”上来考虑显失公正的问题，否则法院只能是对行政处罚的自由裁量问题进行干预，而其他行政行为的自由裁量同样会存在显失公正的问题，为什么法院却不能干预？有学者认为，显失公正只适用于行政处罚行为可能是考虑到行政诉讼制度建立之初，各方面的审判经验不足，尽管感到法院不能完全放弃对行政权自治领域的干预，但在干预程度上还有待摸索，所以以行政处罚小试锋芒，待经验成熟以后再逐渐推广。而现在将显失公正的标准由现在的个别适用进一步扩大成普遍适用，已经是时候了。[9]而从滥用职权的角度来考虑，行政行为的结果，可能有显失公正和一般的不公正，对一般不公正的行政行为，法院适用第54条第（2）项的规定，予以撤销。而对显失公正的行政行为适用变更判决。因为显失公正已经变成了实质上的违法行为，悖离了立法的目的和宗旨，所以，从维护当事人的合法利益和法律的目的来看，法院对这种行政行为有干预的必要。

　　至于如何来判断显失公正的问题？ 笔者认为可以从实质意义和形式意义上来考虑。第一，违背立法目的和精神，违反了实质意义上的公正，导致行政处理的结果严重损害了社会和个人的利益，具有通常法律和道德知识水平的人看来，该公权力行为不公正，不符合常理，甚至达到荒谬的程度。第二，违反了形式公正，对本质相同的案件，行政行为前后不一致，表现出任意和专横；没有做到“相同案件，相同处理；不同案件不同处理”；在考虑不相关因素之后，实行了区别对待。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（二）变更判决的适用范围

　　根据《行政诉讼法》第54条第（4）项的规定，变更判决只适用于行政处罚行为。当初的立法目的和意图可能是为了规制行政处罚混乱的现象，但是随着其他的行政行为的复杂性和多样性的出现，只对行政处罚行为进行干预，已经不能适应现实的需要。在显失公正的标准扩大适用到其他行政行为后，变更判决也应该有其扩大的必要。

　　在我国，行政权力依然强大专横，法院的权威还没有得到行政机关应有的尊重，法院的判决不一定得到行政机关有效的遵循，尤其是显失公正的行政行为是存在一定自由裁量空间的，如果行政机关在重新作出的行政行为时，对行政相对人作出比显失公正轻一些的行政行为，但是还是表现为不公正，这种结果对行政相对人的利益保护是不彻底的；而且行政机关在法院作出撤销判决后有可能就同一事实作出同一处理决定。而由法院对显失公正的行政行为直接予以变更，对案件的审结和原告诉讼请求的满足都是快捷的。

　　但是也有学者指出，这样的制度设计会给宪政秩序下分权关系带来一定的负面冲击，变更判决如果扩大适用到其他行政行为时，会导致变更判决的泛滥，模糊了行政诉讼和行政复议之间本该保持的合理的功能差别。另一方面，变更判决的确也存在着一些技术性的问题不好解决，让没有行政经验的法官去判断所有的事实和证据，去选择法律的适用，到底能不能做到符合立法的目的，又满足当事人的请求？[10]上述学者的担心是有一定道理的。但是，变更判决的适用，不是无条件的，是针对行政主体作出的显失公正的行政行为，法院只对这样的行政行为予以变更，而不是像行政复议一样，对所有的行政行为的合理性和合法性进行审查。对于第二个方面的质疑，我们可以通过其他的制度设计来更好的发挥变更判决的作用。

全国人民代表大会


中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会委员长令（五届第10号）

中华人民共和国第五届全国人民代表大会第三次会议于1980年9月10日通过了《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》，现予公布施行。

委员长 叶剑英
1980年9月10日



（1980年9月10日第五届全国人民代表大会第三次会议通过 根据1983年9月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议《关于修改＜中华人民共和国中外合资经营企业所得税法＞的决定》修订）


第一条 在中华人民共和国境内的中外合资经营企业（以下简称合营企业），从事生产、经营所得和其它所得，都按照本法的规定缴纳所得税。
合营企业在中国境内和境外的分支机构，从事生产、经营所得和其它所得，由总机构汇总缴纳所得税。
第二条 合营企业每一纳税年度的收入总额，减除成本、费用以及损失后的余额，为应纳税的所得额。
第三条 合营企业的所得税税率为百分之三十。另按应纳所得税额附征百分之十的地方所得税。
开发石油、天然气和其它资源的合营企业的所得税税率，另行规定。
第四条 合营企业的外国合营者，从企业分得的利润汇出国外时，按汇出额缴纳百分之十的所得税。
第五条 合营企业的合营期在十年以上的，经企业申请，税务机关批准，从开始获利的年度起，第一年和第二年免征所得税，第三年至第五年减半征收所得税。（1983年9月2日修改）
对农业、林业等利润较低的合营企业和在经济不发达的边远地区开办的合营企业，按前款规定免税、减税期满后，经中华人民共和国财政部批准，还可以在以后的十年内继续减征所得税百分之十五至百分之三十。
第六条 合营企业的合营者，从企业分得的利润在中国境内再投资，期限不少于五年的，经合营者申请，税务机关批准，退还再投资部分已纳所得税税款的百分之四十。投资不满五年撤出的，应当缴回已退的税款。
第七条 合营企业发生年度亏损，可以从下一年度的所得中提取相应的数额加以弥补；下一年度的所得不足弥补的，可以逐年提取所得继续弥补，但是最长不得超过五年。
第八条 合营企业所得税，按年计征，分季预缴。每季在季度终了后十五天内预缴；每年在年度终了后五个月内，汇算清缴，多退少补。（1983年9月2日修改）
第九条 合营企业应当在每次预缴所得税的期限内，向当地税务机关报送预缴所得税申报表；年度终了后四个月内，报送年度所得税申报表和会计决算报表。（1983年9月2日修改）
第十条 合营企业的所得税以人民币为计算单位。所得为外国货币的，按照中华人民共和国国家外汇管理总局公布的外汇牌价折合成人民币缴纳税款。
第十一条 合营企业的开业、转产、迁移、停业以及注册资本的变更、转让，在向中华人民共和国工商行政管理总局登记后，应当持有关证件在三十天内向当地税务机关办理税务登记。
第十二条 税务机关对合营企业的财务、会计和纳税情况，有权进行检查。合营企业必须据实报告，并提供有关资料，不得拒绝或者隐瞒。
第十三条 合营企业必须按照规定的期限，缴纳税款。逾期不缴的，税务机关除限期缴纳外，从滞纳之日起，按日加收滞纳税款的千分之五的滞纳金。
第十四条 合营企业违反本法第九条、第十一条、第十二条规定的，税务机关可以酌情处以罚金。
合营企业偷税、抗税的，税务机关除追缴税款外，可以根据情节轻重，处以应补税款五倍以下的罚金。情节严重的，由当地人民法院依法处理。
第十五条 合营企业同税务机关在纳税问题上发生争议时，必须先按照规定纳税，然后再向上级税务机关申请复议。如果不服复议后的决定，可以向当地人民法院提起诉讼。
第十六条 合营企业及其分支机构，在国外缴纳的所得税，可以在总机构应纳所得税额内抵免。
中华人民共和国政府和外国政府之间订有避免双重征税协定的，所得税的抵免，应当依照各该协定的规定办理。
第十七条 本法的施行细则，由中华人民共和国财政部制定。
第十八条 本法自公布之日起施行。



第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议决定对《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》作如下修改：
一、第五条第一款“对新办的合营企业，合营期在十年以上的，经企业申请，税务机关批准，从开始获利的年度起，第一年免征所得税，第二年和第三年减半征收所得税。”修改为“合营企业的合营期在十年以上的，经企业申请，税务机关批准，从开始获利的年度起，第一年和第二年
免征所得税，第三年至第五年减半征收所得税。”
二、第八条“合营企业所得税，按年计征，分季预缴。每季在季度终了后十五天内预缴，每年在年度终了后三个月内，汇算清缴，多退少补。”其中“每年在年度终了后三个月内”修改为“每年在年度终了后五个月内”。
三、第九条“合营企业应当在每次预缴所得税的期限内，向当地税务机关报送预缴所得税申报表；年度终了后三个月内，报送年度所得税申报表和会计决算报表。”其中“年度终了后三个月内”修改为“年度终了后四个月内”。





关于《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法（草案）》和《中华人民共和国个人所得税法（草案）》的说明

　　全国人民代表大会常务委员会法制委员会副主任 顾明

我国中外合资经营企业法公布施行以来，外商前来洽谈合资经营的日益增多，而我国还没有相应的税法，一些外国政府、驻华使馆、外国公司企业和民间团体，经常向我探询中外合资经营企业所得税法、个人所得税法何时公布，税率多少，对投资者给哪些优惠等等。国内有关部门、企业也感到无章可循，迫切要求尽快制订、公布，以利于工作开展。
中外合资经营企业，在我国是一个新事物，我们还没有经验。本着维护国家权益，又有利于合资经营企业发展的精神，根据半年多来举办合资经营企业的实际情况，并参照国际惯例，我们起草了这两个税法（草案）。现在我受人大常委会法制委员会的委托，就这两个税法（草案）中的主要问题，作如下说明。
一、关于《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法（草案）》
第一，征税范围。本法所规定的征税范围主要是设在中国境内的中外合资经营企业（以下简称合营企业），但考虑到合营企业的发展，今后在我国境内和境外可能设立分支机构的情况，我们采取国际税收通行的作法，对合营企业分支机构的生产、经营所得和其它所得，由总机构汇总缴纳所得税，并规定分支机构在国外缴纳的所得税可在总机构应纳所得税额内抵免，我国政府和外国政府订有避免双重征税协定的，即按协定规定办理。
第二，所得税税率。对合营企业采用比例税率，税率订为30％，另按应纳税额征收10％的地方所得税。这个税率，比发达国家低。许多发达国家的税率，都在50％左右。发展中国家的税率许多在35％至40％之间。只有一些“避税港”，情况特殊，有的低税，有的无税。我国所得税税率定为30％加上地方所得税，共为33％，也低于大多数发展中国家，是有吸引力的。
对开发石油、天然气和其它资源的合营企业，另定税率征税。这主要是考虑到中外合作开发石油等，不同于一般合资经营企业，情况比较复杂，各国税率普遍较高，有的国家还征收石油收入税或特别税。我们准备进一步研究，制定适合我国情况的税率。
关于外国投资者从合营企业分得的利润汇出国外的征税问题。为了鼓励外商将分得的利润在我国使用或转为投资，我们规定：汇出国外的，按汇出额缴纳10％的所得税；不汇出的，不征税。
第三，优惠待遇。据了解，许多发展中国家，对公司所得税大都作了一些减税、免税的规定，即对需要鼓励或发展的企业，在税收上给予优惠待遇。我国中外合资经营企业法也有原则性的减、免税规定。据此，我们参考一些国家的做法，采取了以下几条优惠措施：
（一）对新办的合营企业在一定时期内给予减免税。减免税时间的长短，各国规定不一。有的规定一年免税，两年减半征收；有的规定三年全部或部分免税；也有的规定前五年免税，后三年酌情减税。我们在税法（草案）中规定，合营期在十年以上的，从开始获利的年度起，头一年免税，第二、第三年减半征税。
（二）对农业、林业等利润较低的合营企业和在经济不发达的边远地区开办的合营企业，在税收方面给予特别优惠。一些发展中的国家大都有较长时间的减免税照顾。我们在税法（草案）中规定，对农业、林业和边远地区的合营企业，在获利的头三年减免税后，还可在十年内减征所得税15％至30％。
（三）鼓励再投资。不少国家都鼓励合营企业的外国合营者用分得的利润在国内再投资，规定给予减征税、免征税或延期纳税的优惠。我们税法（草案）中规定，合营企业的合营者，将从企业分得的利润在中国境内再投资，期限不少于五年的，可以退还再投资部分已纳所得税款的40％。对于再投资，有较大鼓励作用。
（四）在确定合营企业纳税所得额的计算方法上，还有两项优惠的规定。一是对固定资产除按一般规定年限折旧以外，对某些由于特殊原因需要快速折旧的固定资产，可以另行确定折旧年限（这项措施，准备在税法的施行细则中加以明确）。二是合营企业发生年度亏损，可用下一年度的所得弥补；下一年度弥补不完的，可自下年度起在不超过5年的期限内弥补。这两项规定也是许多国家通行的做法。
另外，对于合营企业的征收管理，如开业和停业登记，申报纳税，税务检查，违章处理等等，也根据惯例在税法（草案）中作了规定，不再一一说明。
二、关于《中华人民共和国个人所得税法（草案）》
个人所得税，是世界各国普遍开征的一种税收，它是国家预算收入的一个项目。我国因为实行低工资制度，居民的收入不高，以往没有开征个人所得税。但随着经济的发展，收入高的居民将会逐渐增多，他们应当对国家多作些贡献。特别是由于对外经济往来的开展，在我国取得收入的外籍人员日益增加，我国华侨是遵照所在国的规定缴纳个人所得税的；同时，在国外从事经济活动和其他劳务的人员也将越来越多，他们都要按所在国规定缴纳个人所得税。为了维护我们国家的经济利益，本着平等互利的原则，并根据国内实际情况，参照国外的习惯做法，草拟了《中华人民共和国个人所得税法（草案）》。
第一，征收范围。目前各国的个人所得税，大都对居民和非居民实行不同的征税范围。居民和非居民的划分，一般是根据居住时间的长短来确定。例如：有的国家规定居住不满半年的为非居民，居住半年以上的为居民。有的规定居住不满1年的为非居民，居住1年以上的为居民。对于非居民，只就国内的所得征税；对于居民，不论是本国人或外国人，对其在国内和国外的所得都要征税。我们参照多数国家的做法，结合我国的情况，在这个法律草案中规定：在我国境内居住满1年的，其国内国外的所得都征税；不在我国居住或居住不满1年的，只就从中国境内取得的所得征税。这样规定，有利于维护我国经济利益，行使税收管辖权，也符合国际惯例，便于同外国按照对等原则订立税收协定。
第二，征、免税项目。国外对征收个人所得税的项目规定不一。多数国家采取综合所得税的办法，一般包括：工资、薪金所得，津贴、奖金所得，退职所得，营业所得，利息、股息、红利所得，资产交易所得，特许权使用费所得，财产租赁所得，劳务报酬所得，其它所得，等等。根据我国个人所得项目不多，征税面比较窄的情况，税法（草案）列举征税的所得项目有以下五项：⑴工资、薪金所得；⑵劳务报酬所得；⑶特许权使用费所得；⑷利息、股息、红利所得；⑸财产租赁所得。另外，考虑到我国对外经济往来正在发展，今后还可能出现需要征税的新项目，增列了“经中华人民共和国财政部确定征税的其它所得”一项。有了这一条对其它所得征税的规定，在出现需要征税的新项目，而又没有单独立法以前，就可暂按个人所得税法征税。
为了在税法上体现国家对某些所得给予免税照顾的政策，参照国际税收上的惯例，税法草案明确列举了8个免税项目。其中第二项在中国的国家银行、信用社储蓄存款的利息免纳个人所得税的规定，是配合我国鼓励城乡居民储蓄存款，包括外币存款的政策。利息所得，按照国际税收上的通行作法，是应该征税的。第九项“经财政部批准免税的所得”是概括的规定，以便遇有需要特殊照顾的情况时，可以酌情处理。
第三，所得税税率。我国个人所得税采取分别计算征收的方法，规定了两种税率。一种是对工资、薪金所得按月征收，适用超额累进税率，共分7级，最低税率为5％，最高税率为45％。这个税率是较低的。不少国家个人所得税的最高税率都在50％至75之间。外国来华的经济专家在我国缴纳所得税，按现在制定的税率测算，实际负担将低于其在本国的负担。
另一种是对劳务报酬所得，特许权使用费所得，利息、股息、红利所得，财产租赁所得，以及其它所得，按次征收，适用比例税率，税率为20％。目前外国对居民一般都是把这些所得项目同工资、薪金所得加在一起，汇总计征所得税，并且适用较高的累进税率；而对非居民的外国人取得的这几项所得，一般是按20％至30％的比例税率征收。我国规定一律适用20％的比例税率，是从低的。
第四，所得的计算。各国计算所得，一般都要从收入中减除一些必要的费用。例如：对工资、薪金所得，多数国家允许减除保险费、捐赠等费用，并根据人口、已婚未婚、年龄大小等计算生计费，从所得收入中扣除；对劳务报酬所得、特许权使用费所得、财产租赁所得，一般是从收入中减除各种费用后计算。为了简便易行，我们采取了定额、定率减除办法。
对工资、薪金，这个法律草案规定每月定额减除800元，作为本人及其赡养家属生活费及其它必要费用，只就超过800元的部分征税，全年12个月共减除9600元。这比外国一般减除标准是从宽的。经过这样减除，需要纳税的只是少数人员，面是很小的。
对劳务报酬、特许权使用费、财产租赁等所得的计算，我们考虑到，这些项目在一般情况下，收入多的，所花费用也多，如果固定一个定额减除，不能适应收入悬殊的实际情况，使负担不够合理。我们参照有的国家的做法，采取了定率减除20％的必要费用，就其余额征税。考虑到多数个人的劳务报酬和财产租赁所得，数额很少，完全按定率减除会使征税面过宽，又规定了每次收入在4000元以下的，先定额减除必要费用800元，再就其余额征税。这样，不仅缩小了征税面，也照顾了那些所得较少而费用支出较多的纳税人。
对利息、股息、红利所得、其它所得，一般的做法是不扣除费用，我们的税法（草案）中也规定按收入全额征税。
第五，征收管理。个人所得税的征收，我们基本上采取控制源泉的征税办法。即：凡是有支付单位的，以支付单位为扣缴义务人，由支付单位在付给纳税人款项时代扣代缴税款；没有支付单位的，由纳税义务人自行申报缴纳税款。在中国境外有所得的纳税义务人，于年终一次报缴税款。
扣缴义务人和自行申报纳税人，除按期缴税外，并应向税务机关报送纳税申报表。对扣缴义务人可按照所扣缴的税款付给1％的手续费，以资鼓励。
这个法律草案还规定了税务机关对纳税情况有权进行检查，并规定了对匿报所得额、偷税、抗税等违法行为，可根据情节轻重，予以经济制裁，以至追究法律责任。
各位代表，以上是我对两个法律草案的说明。这两个法律草案，请全国人民代表大会审议。