财政部


关于印发《财政部工作规则》的通知

财办[2013]33号



部内各司局，部属各事业单位，财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处：

　　《财政部工作规则》已经2013年5月8日召开的财政部部长办公会议通过。现予印发。

附件：财政部工作规则



　　 财政部

　　 2013年5月23日



附件：

财政部工作规则

(2013年5月8日财政部部长办公会议通过)

第一章 总 则

　　一、为使财政部各项工作规范化、制度化，切实履行国务院赋予的职责，根据《中华人民共和国国务院组织法》、《国务院工作规则》和财政部工作实际，制定本规则。

　　二、财政部工作的指导思想是，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，认真执行党的路线方针政策，严格遵守宪法和法律，全面正确履行财政职能。

　　三、财政部工作的准则是，依法理财，为民服务，实事求是，民主公开，务实清廉。

第二章 领导职责

　　四、财政部部长、副部长（包括中纪委驻部纪检组长，下同）、部长助理要认真履行职责，为民务实，严守纪律，勤勉廉洁。

　　五、财政部实行部长负责制，部长领导财政部的工作。副部长、部长助理协助部长工作。

　　六、财政部工作中的重大事项，必须经财政部党组会议、部务会议和部长办公会议讨论决定。

　　七、财政部日常工作由部长、副部长、部长助理分工负责处理。副部长、部长助理按照各自的分工或部长的委托，负责某些方面的工作或专项任务，并可代表财政部进行对外公务活动。

　　八、部长、副部长和部长助理在工作中要相互通气，团结协作。对于工作中的重要情况、重大事件和处理的重大事项，副部长、部长助理要及时向部长报告，来不及请示的，事后应及时报告。部领导参加党中央、国务院会议后要及时将会议精神向其他部领导进行通报。会议文件、会议记录应送相关部领导传阅后交办公厅部长办公室存查。

　　九、实行部领导AB角工作协调制度。按照工作分工，分管的部领导为A角，协助工作的部领导为B角；A角出差或其他原因离岗不能处理其分管工作时，由B角代行处理，并切实负起责任，待A角返岗后主动说明代行职责情况；AB角一般不同时外出。

第三章 依法行政

　　十、财政部及各司局要坚持依法行政、依法理财，严格按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，行使权力，履行职责，承担责任。

　　十一、财政部要根据经济社会发展的需要，适时提出财税法律、行政法规立法建议，起草财税法律、行政法规草案送审稿，制定、修改或废止财政规章和规范性文件。

　　十二、财政部要坚持科学民主立法，不断提高立法质量。起草财税法律、行政法规草案送审稿，制定财政规章，要坚持从实际出发，准确反映经济社会发展要求，充分反映人民意愿，使所确立的制度能够切实解决问题，备而不繁，简明易行。

　　完善财政立法工作机制，扩大公众参与，除依法需要保密的外，制定的财政规章草案和重要的规范性文件都要公开征求意见。

　　财政规章和规范性文件实施后要进行后评估，发现问题，及时完善。

　　十三、财政部制定的规章和规范性文件，要符合宪法、法律、行政法规和国务院有关决定、命令的规定，严格遵守法定权限和程序。

　　涉及财政部与其他部门职权范围的事项，要充分听取有关部门的意见，并报请国务院制定行政法规、发布决定或命令，或与有关部门联合制定规章或规范性文件。其中，涉及公众权益、社会关注度高的事项及重要涉外、涉港澳台侨的事项，应当事先请示国务院；与有关部门联合制定的重要规章及规范性文件发布前须经国务院批准。

　　严格规范性文件合法性审查，规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得违法增加公民、法人和其他组织的义务。

　　财政规章应及时向国务院报送备案。

　　十四、提请部务会议或部长办公会议讨论的财税法律、行政法规草案送审稿和审议的财政规章草案，由条法司审查或组织起草。财政规章的解释工作由条法司组织办理。

　　财政部立法工作按照《财政部立法工作规则》、《财政部规范性文件制定管理办法》有关规定办理。

　　十五、财政部各司局要严格执法，健全规则，规范程序，落实责任，强化监督，做到有法必依、执法必严、违法必究，公正执法、文明执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。

第四章 决策程序

　　十六、财政部要完善行政决策程序规则，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序，增强公共政策制定透明度和公众参与度。

　　十七、财政中长期发展规划、财政宏观调控政策、财政改革政策措施、财政预决算草案和财税法律草案、行政法规草案、财政规章等重大决策，由财政部党组会议、部务会议或部长办公会议讨论决定。

　　十八、财政部提请国务院研究决定的重大决策建议，以及各司局提请部党组会议、部务会议或部长办公会议讨论决定的重要政策建议，必须经过深入调查研究，并进行合法性、必要性、科学性、可行性和可控性评估论证；涉及相关部门的，应当充分协商；涉及地方的，应当事先征求意见；涉及重大公共利益和公众权益、容易引发社会稳定问题的，要进行社会稳定风险评估，并采取适当形式听取各方面意见。

　　在重大决策执行过程中，要跟踪决策的实施情况，了解利益相关方和社会公众对决策实施的意见和建议，全面评估决策执行效果，及时调整完善。

　　十九、财政部各司局必须坚决贯彻落实财政部的各项决策，及时跟踪和反馈执行情况。办公厅要加强督促检查，确保政令落实。

第五章 政务公开

　　二十、财政部及各司局要把公开透明作为财政工作的基本制度。深化政务公开，完善各类办事公开制度，健全财政信息发布制度，推进行政权力行使依据、过程、结果公开。

　　二十一、财政部部务会议、部长办公会议和部领导专题会议讨论决定的事项，财政部制定的规章和规范性文件，除依法需要保密的外，应及时公布。

　　二十二、凡涉及公共利益、公众权益、需要广泛知晓的事项和社会关切的事项以及法律和国务院规定需要公开的事项，均应通过财政部网站、财政部文告、新闻发布会以及报刊、广播、电视、网络等方式，依法、及时、全面、准确、具体地向社会公开。

第六章 监督制度

　　二十三、财政部要自觉接受全国人大及其常委会的监督，接受全国政协的民主监督，虚心听取意见和建议。要依照有关法律的规定接受人民法院依法实施的监督，做好行政应诉工作，尊重并自觉履行人民法院的生效判决、裁定，同时要自觉接受监察、审计等部门的监督。对监督中发现的问题，要认真整改并向国务院报告。

　　二十四、财政部及各司局要严格执行行政复议法，加强行政复议指导监督，纠正违法或不当的行政行为，依法及时化解行政争议。财政部条法司具体办理行政复议事项。

　　二十五、财政部及各司局要接受社会公众和新闻舆论的监督，认真调查核实有关情况，及时依法处理和改进工作。重大问题要向社会公布处理结果。

　　二十六、财政部及各司局要重视信访工作，进一步完善信访制度，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道；财政部领导同志要亲自批阅重要的群众来信，督促解决重大信访问题。

　　二十七、财政部及各司局要推行绩效管理制度和行政问责制度，加强对重大决策部署落实、司局职责履行、重点工作推进以及自身建设等方面的考核评估，健全纠错制度，严格责任追究，提高政府公信力和执行力。

　　二十八、财政部办公厅要行使部内督办职责，负责对党中央和国务院领导的批办件，国务院交办件，全国人大代表议案、建议和全国政协委员提案，有关部委会办件，部党组会议、部务会议、部长办公会议和部领导专题会议议定的事项，部领导重要批示和交办事项等进行督办，并适时通报各司局办理情况。

第七章 会议制度

　　二十九、财政部实行部党组会议、部务会议、部长办公会议和部领导专题会议制度。

　　三十、部党组会议由党组成员组成，由党组书记或党组书记委托副书记召集和主持，必要时可请有关同志列席。主要任务：

　　（一）传达学习党中央、国务院的决定及党中央、国务院领导的重要指示，研究贯彻落实的具体措施；

　　（二）研究加强党的建设，加强党风廉政建设和反腐败工作；

　　（三）讨论决定财政改革发展工作中的重大事项，部署财政部的重要工作；

　　（四）讨论决定财政部内设机构变动、正处级以上公务员的任免及奖惩；

　　（五）其他应由党组会议讨论决定的事项。

　　党组会议不定期召开。必要时可召开党组扩大会议。党组会议的议题和其他与会人员，由党组书记或党组书记委托召集会议的副书记确定。党组会议的组织、记录和会议纪要的编写，由党组秘书负责。党组会议纪要由党组书记签发。

　　三十一、部务会议由部领导和各司局、在京直属单位负责人参加，由部长或部长委托副部长（党组副书记）召集和主持。主要任务：

　　（一）传达贯彻党中央、国务院的重要决定、重要会议精神；

　　（二）传达贯彻党中央、国务院有关党风廉政建设精神；

　　（三）通报经济和财政形势；

　　（四）讨论财税法律、行政法规草案送审稿，审议财政规章草案；

　　（五）部署重要工作等。

　　三十二、部长办公会议由部领导和部内有关单位负责人参加，由部长或部长委托副部长（党组副书记）召集和主持。主要任务：

　　（一）研究贯彻落实党中央、国务院的决定、指示；

　　（二）讨论决定财政工作中的重要事项；

　　（三）讨论财税法律、行政法规草案送审稿，审议财政规章草案；

　　（四）通报和讨论其他重要事项。

　　监察部派驻监察局局长列席部务会议和有关部长办公会议。

　　三十三、部领导专题会议由部领导根据工作需要召集，有关单位负责人参加。主要任务：研究、协调和处理部领导分管工作中的专门问题或专门事项。

　　三十四、部务会议、部长办公会议不定期召开。部务会议、部长办公会议的议题，由分管部领导提出，经办公厅汇总后，报部长确定。会议组织工作由办公厅负责，文件和议题于会前送达与会人员。会议纪要由办公厅起草和编号、部长签发。

　　部务会议和部长办公会议讨论决定的事项，需要向下级财政机关通报或公开报道的，由办公厅根据会议纪要拟定《情况通报》或新闻稿，报部长审定后发布。

　　部领导专题会议的议题由分管部领导确定。会议组织工作由部内相关单位负责，办公厅协助。文件和议题于会前送达与会人员。部领导专题会议纪要由相关单位起草，办公厅统一编号，主持会议的部领导签发。

　　三十五、财政部领导不能出席部党组会议、部务会议和部长办公会议，向部长（党组书记）请假。各司局领导请假，由办公厅汇总后向部长（党组书记）报告。

　　三十六、部党组会议、部务会议和部长办公会议的开会时间要相对集中，以保证领导既能集中时间参加会议，又能有足够的时间深入基层、调查研究、指导工作。

　　三十七、根据党中央、国务院的指示和财政工作需要，召开全国财政工作会议。办公厅和有关司局要认真做好会议的准备工作。

　　三十八、财政部各司局要严格执行经批准的会议计划。要切实减少会议数量，控制规模，简化形式，厉行节约，尽可能采用视频会议等快捷、节俭的形式召开。原则上不许召开计划外会议，确属需要，由办公厅审核后报分管部领导和主要部领导批准。未经主要部领导批准，各司局召开的会议，不得要求地方财政厅（局）负责同志参加。

第八章 公文审批

　　三十九、财政部机关公文应当符合《党政机关公文处理工作条例》的规定，按照财政部机关公文处理有关规定办理。

　　四十、财政部收到的重要公文，由办公厅主任或副主任负责呈报有关部领导阅批后转有关司局办理。

　　四十一、以财政部名义报送国务院的公文，除国务院领导同志交办事项和必须直接报送的绝密级事项外，一般不直接向国务院领导同志个人报送公文。报送国务院的请示性公文，凡涉及其他部门职权的，必须主动与相关部门充分协商，由财政部主要负责人与相关部门负责人会签或联合报国务院审批。部门之间有分歧的，主办司局及分管部领导应主动协商；协商后仍不能取得一致意见的，应列明各方理据，提出办理建议。

　　四十二、在公文办理中司局之间应加强协调，主办司局要主动会签相关司局。如意见有分歧，主办司局的负责同志要主动与协办司局协商，协办司局要积极配合。协商后仍不能取得一致意见的，主办司局应列出各方理据，提出建设性意见报主管部领导，由主管部领导进行协调或裁定，协办司局应及时将协调或裁定情况报分管部领导。

　　四十三、财政部各司局按部领导分工报批公文。以财政部名义制发的各类公文须由部领导签发。

　　四十四、由部长或其他部领导签发公文的权限分别为：

　　（一）由部长签发的财政部文件和我部主办的联合发文：向党中央、国务院报送的报告、请示、意见；财政部令，财政部公告；行政诉讼答辩状、行政诉讼上诉状；财税法律、行政法规草案送审稿和财政规章及重要的规范性文件；涉及国家预算的重大问题的处理；重要的涉外事项和政策性宣传稿件；财政部内设机构变动和司级以上干部的任免、处分等。此类公文先由分管部领导核签意见或建议，报部长或主持工作的副部长签发。

　　（二）由副部长、部长助理签发的财政部文件和我部会办的联合发文：外部门主办会签我部的上行文，回复全国人大专门委员会及其常委会办事机构、国务院办公厅征求意见的公文，年度中央部门预算和调整预算的批复，中央对地方税收返还和转移支付预算的分配和下达，中央与地方年终结算事项，对全国人大代表议案及由财政部主办的全国人大代表建议和全国政协委员提案的答复，一般规范性文件，行政复议、应诉有关法律文书，年度会议计划批准召开的专业会议，一般涉外事项和政策性的宣传稿件，财政部编报的《财政简报》及增刊、《财政上报信息（综合）》、《财政动态》和《财政监督要情》等。其中,年度中央部门预算和调整预算的批复,中央对地方税收返还和转移支付预算的分配和下达，分管部领导签发后，报副部长(党组副书记)阅发。外部门主办我部会办的联合上行文，一般也由分管部领导签发（属部长助理分管的，签批意见后报任党组副书记的副部长签发），并报部长或主持工作的副部长阅发。如内容重要或有不同意见需要部领导决策的，由分管部领导提出建议意见后报部长或主持工作的副部长签发。

　　四十五、除国务院关税税则委员会办公室、国际司、国家农业综合开发办公室、人事教育司、国务院农村综合改革工作小组办公室外，各司局对外正式行文均须以财政部办公厅名义制发，由制发司局主要负责人签发；重要的报其分管部领导核签。

　　四十六、财政部各司局要指定专人，严格按照有关规定和要求，认真做好财政部公文的审核工作，进一步精简公文，提高公文质量。部文件、部函、部党组文件、各司局以办公厅名义行文正式印制前，办公厅要进行复核，其中上行文须经办公厅分管文秘工作的负责人审核。同时，要加快网络办公进程，提高公文处理的效率。

第九章 工作纪律

　　四十七、财政部领导及各司局必须坚决执行财政部的决定，如有不同意见可在财政部内部提出，在没有重新作出决定之前，不得有任何与财政部决定相违背的言论和行为，重要事项必须及时报告；财政部工作要与党中央、国务院保持高度一致。部领导发表涉及重要政策的讲话和文章，若无统一口径，事先要报国务院同意。各司局长发表涉及重要政策的讲话和文章，须按办公厅对外宣传统一口径，若无统一口径，须报部领导批准。

　　四十八、严格执行请销假制度。财政部领导和司局长离京外出，要严格按《关于部领导和机关司（局）主要负责人离京出差或休假等请示报告的制度》（财办发〔2003〕106号）办理。

　　四十九、要严格遵守保密纪律和外事纪律，严禁泄露国家秘密、工作秘密或因履行职责掌握的商业秘密等，坚决维护国家的安全、荣誉和利益。

第十章 廉政和作风建设

　　五十、财政部及各司局要严格执行改进工作作风、密切联系群众和廉洁从政的各项规定，增强廉政风险防控意识，落实责任制，切实加强廉政建设和作风建设。

　　五十一、财政部要从严治政。对职权范围内的事项要按程序和时限积极负责地办理，对不符合规定的事项要坚持原则不得办理。

　　五十二、财政部及各司局要严格执行财经纪律，艰苦奋斗、勤俭节约，坚决制止奢侈浪费，严格执行住房、办公用房、车辆配备等方面的规定，严格控制差旅、会议经费等一般性支出，切实降低行政成本，建设节约型机关。

　　严格控制因公出国（境）团组数量和规模。改革和规范公务接待工作，不得违反规定用公款送礼和宴请，不得接受地方的送礼和宴请。严格控制和规范国际会议、论坛、庆典、节会等活动。各类会议活动经费要全部纳入预算管理。

　　五十三、财政部各级领导干部要廉洁从政，严格执行领导干部重大事项报告制度，不得利用职权和职务影响为本人或特定关系人谋取不正当利益；不得违反规定干预或插手市场经济活动；加强对亲属和身边工作人员的教育和约束，决不允许搞特权。

　　五十四、财政部对各级领导干部因推诿、拖延等官僚作风及滥用职权、失职渎职造成损失的，严肃追究责任；对政府采购、基建工程等方面规避招投标、内幕交易、接受商业贿赂及严重侵害群众利益的案件，以及对越权办事、权钱交易、违反财经纪律、弄虚作假等违规、违纪、违法的行为，要严肃查处；对领导干部和重要岗位以权谋私的案件，坚决依纪依法处理。

　　五十五、财政部要建设学习型机关。财政部领导要做学习的表率，密切关注国际国内财经、社会、科技等方面发展变化的新趋势，不断充实新知识，丰富新经验。通过参加或举办讲座等方式，组织学习财经、科技、法律和现代管理等方面知识。

　　五十六、财政部领导要深入基层，调查研究，指导工作，注重研究和解决实际问题。

　　到基层考察调研，要轻车简从，减少陪同，简化接待，减轻地方负担；地方党政负责同志不陪同。除工作需要外，不去名胜古迹、风景区参观。

　　五十七、除党中央、国务院统一组织安排的活动和要求参加的会议外，财政部领导一般不出席各地方召开的会议，以及所安排的接见、照相、颁奖、剪彩、首发首映式等事务性活动。

　　五十八、财政部派出机构、部属事业单位、部主管社团适用本规则。




宽严相济刑事政策视野下的死刑控制研究

孙廷然


　　摘要：如何控制死刑问题是我国当前亟待解决的重大现实课题。通过分析我国的宽严相济刑事政策和死刑政策，揭示了我国死刑制度存在的问题，认为应当以宽严相济刑事政策为指导，贯彻“少杀、慎杀”死刑政策，对死刑立法进行重新配置，重构我国的死刑制度，在制刑、量刑和行刑三个阶段对死刑进行有效控制。
　　关键词：宽严相济；刑事政策；死刑政策；死刑存废；死刑控制；最严重的犯罪

　　截至2009年4月30日，已经有138个国家在法律上或事实上废止死刑，仅有59个国家在法律上保留死刑并在实践中适用死刑[1]。限制、减少乃至废止死刑已经成为世界性的刑事法治潮流。但以“杀人者死”为代表的传统死刑文化仍然影响着我国当代死刑制度，在相当长时期内我国尚难以从立法上完全废止死刑。令人欣慰的是，我国刑法学界已经达成现阶段中国应当逐步废止非暴力犯罪死刑，并朝着全面废止死刑之方向努力的基本共识[2]。
　　根据刑罚权的内容包括制刑权、量刑权和行刑权[3]17-20，刑罚权的实现过程分为制刑、量刑和行刑三个阶段。笔者以宽严相济刑事政策为统率，立足全面贯彻“少杀、慎杀”死刑政策，参照联合国《公民权利和政治权利国际公约》（以下简称《公约》），分别对制刑、量刑和行刑三个阶段的死刑控制问题进行研究 ，期望对加快死刑废止进程有所裨益。
　　一、宽严相济刑事政策与死刑政策
　　（一）宽严相济刑事政策确立及其内涵
　　我国的刑事政策历经“镇压与宽大相结合的政策”“惩办与宽大相结合的刑事政策”而逐步演变发展成为“宽严相济的刑事政策”，宽严相济刑事政策是对“惩办与宽大相结合的刑事政策”的发展与完善，　　这一刑事政策的确立标志着我国刑事政策的再次转型，对于和谐社会的构建具有重大的现实意义。
宽严相济刑事政策，是指根据不同的社会形势、犯罪态势与犯罪的具体情况，对犯罪在区别对待的基础上科学、灵活地运用从宽和从严两种手段，打击和孤立极少数，教育、感化和挽救大多数，最大限度地实现法律效果和社会效果的统一[4]30。就死刑而言，宽严相济之“宽”，是指宽大、宽缓、宽容，要求降低死刑的严厉性，削减死刑罪名；宽严相济之“严”，是指严格、严厉、严肃，死刑是最严厉的刑罚，只能适用于最严重的犯罪；宽严相济之“济”，是指协调运用宽松刑事政策与严格刑事政策，当宽则宽，当严则严。
　　我国目前选择宽严相济刑事政策不仅是历史与现实的要求，同时也是法的基本价值——秩序与自由、效率与公平等理性回归的体现[5]。宽严相济刑事政策作为基本刑事政策对于完善我国刑事法律体系具有重要的指导作用，对于控制死刑具有更为重要的意义。
　　（二）我国的“少杀、慎杀”死刑政策
　　1979年刑法确立“少杀、慎杀”为我国的死刑政策。之后不久，出现了刑法报复倾向的回归，传统死刑文化对我国死刑制度的影响仍然是清晰可辨，重刑主义、重用死刑的观念一度甚嚣尘上，死刑的立法与司法适用呈现出扩张之势，致使“少杀、慎杀”的死刑政策没有得到充分强调。1997年刑法（以下所提到的“我国刑法”均指1997年刑法）重新确立和强调了“少杀、慎杀，可杀可不杀的坚决不杀”的死刑政策，但与宽严相济刑事政策仍然有一定的距离。
　　尽管我们不能奢谈全面废止死刑，但是我们必须有所作为：应当以宽严相济刑事政策为指导，强调其中的“宽”，贯彻“少杀、慎杀”的死刑政策，从法律的层面重构死刑制度，在制刑、量刑和行刑三个阶段对死刑进行严格控制。
　　二、制刑阶段的死刑控制
　　我国1997年刑法虽然在一定程度上反映了“少杀、慎杀”的死刑政策，但死刑适用的总则性规定并不完善，分则的死刑罪名也没有明显减少，规定了68种死刑罪名。这一状况不符合刑罚轻缓化趋势，也不符合宽严相济刑事政策精神。
　　（一）厘定死刑适用标准
　　1.修正我国刑法第48条第1款
　　我国刑法第48条第1款规定：“死刑只适用于罪行极其严重的犯罪分子。”《公约》第6条第2款规定：“在未废除死刑的国家，只能对最严重的犯罪判处死刑。”这两款规定是我国刑法和《公约》规定的适用死刑实质条件。“罪行极其严重”强调的是犯罪的危害程度，而“最严重的犯罪”强调的是犯罪的种类，是指那些危及生命的罪行，我国刑法分则规定的某类犯罪中具有极其严重的犯罪，并不一定是《公约》•所指的“最严重的犯罪”。《公约》虽然未提供“最严重的犯罪”标准，而是将“最严重的犯罪”的标准由特定国家自行解释，不利于对死刑的限制和废止，但国际社会对“最严重的犯罪”存在一定的共识：第一，是故意犯罪，将过失犯罪排除在外；第二，造成了严重的结果，这种结果是指非法剥夺了他人的生命或者是指其他与之性质相当的结果，从而将非暴力犯罪排除在外[6]332。
　　笔者认为，我国刑法第48条第1款可以这样表述：“死刑只适用于能够证明存在杀人的直接故意且行为直接导致了人身死亡的最严重的犯罪。”
　　2.根据修正后的刑法第48条第1款的规定，对刑法分则进行清理
　　（1）废除非暴力犯罪和过失犯罪的死刑。我国刑法分则规定的68种死刑罪名中，非暴力犯罪多达44种，占全部死刑罪名的64.7%。根据《公约》的要求，非暴力犯罪不属于“最严重的犯罪”，非暴力犯罪的死刑应当废除。更为严重的是，某些过失犯罪也规定了死刑，亦应当废除。
　　（2）修正死刑的规定方式。我国刑法分则中有6种死刑规定方式：处10年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑；处15年有期徒刑、无期徒刑或者死刑；处无期徒刑或者死刑；处死刑、无期徒刑或者10年以上有期徒刑；可以判处死刑；处死刑[6]339。其中，后3种方式均扩大了死刑的适用，严重违背了我国“少杀、慎杀”的政策精神。
　　我国当前的死刑政策是限制死刑的适用，根据这一政策精神，修正死刑的规定方式，由轻到重进行排列，引导法官尽量不适用死刑。
　　（二）扩大限制适用死刑的对象范围
　　我国刑法第49条规定：“犯罪的时候不满18周岁的人和审判的时候怀孕的妇女，不适用死刑。”这一规定注重对未成年人和孕妇的保护，体现了保障人权的理念，符合我国的宽严相济刑事政策下的“少杀、慎杀”死刑政策精神。但在实践中，对“审判的时候”有不同的理解，最高人民法院出台相关司法解释，认为“审判的时候”包括审前羁押在内，而不包括审前未羁押的情况。这一解释与我国刑事诉讼法关于取保候审和监视居住规定的精神相违背，审前未羁押和审前羁押均应属于“审判的时候”。“怀孕的妇女”应当包括正在怀孕的妇女、流产（人工流产和自然流产）的妇女和分娩的妇女，其中“分娩的妇女”应当包括刚刚分娩的妇女和在哺乳期的妇女。
　　我国传统死刑文化中存在对年幼、年老、妇女、恶疾等特殊人群限制适用死刑的立法，但是，我国现行刑法并未将老年人及心理上或生理上有严重缺陷的人作为限制死刑适用的对象。从传统文化的角度来说，与儒家思想 “老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”的精神不相符合。
刑法第49条应当修改为：“审判的时候不满18周岁的人、年满70周岁的人、怀孕或哺乳期的妇女、心理上或生理上有严重缺陷的人，不适用死刑。”
　　（三）增加死刑适用的溯及力的“但书”规定
　　我国刑法第12条第1款关于刑法溯及力的规定采取的是从旧兼从轻原则，但同时第2款规定：“本法施行以前，依照当时的法律已经作出的生效判决，继续有效。”第2款规定是为了维护人民法院生效判决的严肃性和稳定性，但根据该规定，新法实施以前，依照旧法已经作出的生效死刑判决继续有效，即使新法中规定了较轻的刑罚，也不具有溯及力。
　　笔者认为，死刑是属于不可逆转的刑罚，只要行为人尚未被执行死刑，处刑较轻的新法应当具有溯及力，不受判决是否生效的限制。因此，刑法第12条第2款可以修改为：“本法施行以前，依照当时的法律已经作出的生效判决，继续有效；但是，尚未被执行的死刑判决，如果本法处刑较轻的，适用本法。”
　　三、量刑阶段的死刑控制
　　2006年的最高人民法院工作报告要求贯彻宽严相济的刑事政策，对罪当判处死刑但具有法定从轻、减轻处罚情节或者不是必须立即执行的，依法判处死缓或无期徒刑。孟德斯鸠说过，“在政治宽和的国家里，人们害怕丧失其生活，甚于畏惧死亡，所以刑罚只要剥夺他们的生活就够了”[7]99。量刑阶段（包括定罪和量刑）直接决定了被告人的生死，因此，在这一阶段，应当全面贯彻我国的“少杀、慎杀”死刑政策，完善死刑程序，对死刑的适用进行有效控制。
　　（一）实行定罪程序和量刑程序的分离
　　我国刑事诉讼的定罪程序与量刑程序合一，难以全面、充分地考虑被告人可以从轻处罚的法定情节和酌定情节，在实践中产生了诸多问题。我们可以借鉴美国的刑事诉讼经验，全面实行定罪程序与量刑程序的分离。
　　在定罪程序，法官只裁决被告人是否有罪、成立何罪，而不考虑如何量刑的问题。法官本着疑罪从无、存疑有利于被告的原则，排除非法证据。死刑案件的定罪采取“排除合理怀疑”的证明标准，以防止死刑的误用和滥用。经过定罪程序，法官判定被告有罪之后，进入量刑程序，由公诉人提出量刑建议，被告人及其辩护人行使“量刑辩护权”，进行量刑辩论。在量刑程序中，应当摒弃报应主义、重刑主义和崇尚死刑的刑罚观念，贯彻宽严相济刑事政策和“少杀、慎杀”死刑政策，坚持刑罚的必要性原则，重视量刑情节尤其是酌定情节的适用，如何恰当地适用酌定量刑情节是宽严相济刑事政策能否得到贯彻落实的关键性因素[8]。
　　（二）死刑第二审案件实行开庭审理
　　根据我国刑事诉讼法第187条和最高人民法院、最高人民检察院《关于死刑第二审案件开庭审理程序若干问题的规定（试行）》的规定，死刑立即执行第二审案件实行开庭审理， 对符合条件的死刑缓期二年执行的第二审案件实行开庭审理。死刑具有无法挽回性，对死刑案件应当给予特别的程序保护，死刑（包括死刑立即执行和死刑缓期二年执行）案件应当实行开庭审理。死刑案件二审开庭审理是完善死刑案件审判程序、保证死刑案件质量的必然要求。刑事诉讼法第187条可以修改为：“第二审人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，一律开庭审理。”
　　（三）实行死刑案件特别合议制度
　　我国的法院审理死刑案件实行合议制度，进行评议案件的时候，如果意见分歧，按多数人的意见作出决定。鉴于死刑案件的无法挽回性，我们应确立合议庭和审判委员会一致通过的制度；将审判委员会的会议制改为审理制，审判委员会单独组成合议庭审理案件，从而解决审者不判、判者不审的问题，最大限度地限制死刑的适用。
　　（四）完善死刑核准制度
　　死刑由最高人民法院核准，但是，最高人民法院曾将部分案件的死刑核准权下放给高级人民法院行使。自2007年1月1日起，最高人民法院统一行使死刑核准权。仅仅收回死刑核准权还不能充分起到限制死刑适用的作用，应当完善死刑复核程序。
　　我国的死刑复核程序是一种审查核准程序，不开庭审理，不存在控辩双方的对抗，主要是书面审理。应当对其进行完善，加强其诉讼性，增加听取被告人及辩护人、公诉人意见的环节，使其成为能够充分听取控辩双方意见的程序。有学者提出可以将死刑复核程序改造为死刑案件的第三审程序[9]。笔者认为，最高人民法院的死刑复核程序相当于第三审程序，为了强调死刑案件程序的特殊性，没有必要将其改为第三审。但同时认为，应当将死刑复核由内部审批制改为开庭审理制，对全案进行审理，复核的期限以6个月为宜。
　　四、行刑阶段的死刑控制
　　（一）重构死缓制度
　　实际不适用死刑与实际不执行死刑是国际上通行的限制死刑两种做法，我国的死缓制度同实际不执行死刑有着内在的一致性。但在肯定死缓制度的同时应当对其进行完善，使其符合我国的刑事政策。