行政诉讼第三人问题是行政审判实践中经常遇到的问题，在行政诉讼中如何确定第三人的问题，是行政审判实践中争议较多的问题之一，也是困扰行政审判工作的难点之一，本文现就行政审判制度中有关第三人的问题略抒己见，以起到抛砖引玉，达到完善行政诉讼第三人制度的目的。审判实践表明，只有掌握有关第三人的基本理论问题，才能正确确定第三人，从而保证人民法院正确及时审理行政案件，保护第三人的合法权益，实现行政诉讼法的立法目的。

　　一、行政诉讼第三人的特征

　　根据《行政诉讼法》第27条的规定，所谓行政诉讼第三人，就是指因与被提起行政诉讼的具体行政行为有利害关系，通过申请或法院通知形式，参加到诉讼中来的其他公民、法人或者其他组织。行政诉讼第三人具有以下几个方面的特征：

　　(一)行政诉讼第三人是与本诉所争议的诉讼标的——具体行政行为有利害关系

　　行政诉讼第三人，本来的含义就是除原告、被告以外的第三人，他参加到原告与被告的诉讼中来，必定与本诉有密切的联系。这种联系就是他与被诉的具体行政行为有利害关系。即第三人与被诉具体行政行为有法律上的权利义务关系，该具体行政行为已经在客观上调整或涉及到了作为第三人的权利义务，所以该具体行政行为在法律上的存在与变动，就直接决定了被行政行为所调整或涉及的第三人的行政法或民法上的权利义务变化。提起行政诉讼的具体行政行为必须直接影响到公民、法人或者其他组织的特定权利和利益，才能视为行政诉讼意义上的“利害关系”。并且行政诉讼意义上的“利害关系”应源于行政法律关系，即公民、法人或者其他组织同作出具体行政行为的国家行政机关之间存在的法律关系。这种法律关系既有第三人与被告之间的行政法律关系，也有第三人与原告之间的行政法律关系，还包括第三人与原告之间的民事法律关系。第三人参加诉讼的目的，既有维护第三人自身合法权益的需要，也有全面查明案件事实和全面正确解决纠纷的考虑。因此，第三人的根本特征是他与被诉的具体行政行为有利害关系，或者与本案诉讼结果有利害关系，也就是与具体行政行为有直接或间接的利害关系，这也是第三人参加诉讼的根据。行政诉讼第三人同被诉具体行政行为的利害关系，具体可以分为以下三种：

　　l、在被诉具体行政行为以两个以上当事人为对象所形成的行政法律关系中，原告以外的当事人与作出被诉具体行政行为的行政机关形成的权利义务关系；

　　2、被诉具体行政行为影响到原告与他人之间特定的民事法律关系；

　　3、被诉具体行政行为涉及原告与其他行政机关之间的特定行政法律关系。

　　(二)行政诉讼第三人须是参加到他人诉讼中来的公民、法人或其他组织

　　行政诉讼第三人并非原来就不可能成为原告，只是没有作为原告起诉。所以，他所参加的诉讼只能是别的主体之间的诉讼，即本诉。既然如此，那么，他就是在本诉程序已经开始尚未终审判决以前加入，他在这个阶段均有权申请参加。在他人开始诉讼之后，认为有必要参加诉讼的，第三人才申请参加诉讼或者被法院通知参加诉讼。这个参加诉讼的时间差是第三人与原告的重要区别。一审程序和二审程序只是同一完整诉讼程序的两阶段，只要一审判决没有生效，第三人随时可申请参加二审诉讼。如果在第一审程序中第三人没有参加诉讼，在第二审程序中第三人要求参加诉讼，人民法院应该允许，因为第二审程序已经开始，整个案件审理尚未终结，这样做有利于第二审人民法院查清案件事实，对第一审判决作出客观正确的评价，避免损害第三人的利益，发生错判。

　　(三)行政诉讼第三人在法律上有独立的诉讼地位

　　第三人与原告或被告均不一样，他参加到诉讼中来，既不是为了维护原告的权益，也不是为了维护被告的权益，而是为了维护自己独立的合法权益，第三人既不必然地依附于原告也不必然地依附于被告，他自己有独立的诉讼地位，即使其诉讼主张与原告或者被告可能一致或部分一致，但是，第三人为了维护自己的合法权益，他也既不会依附于原告也不会依附于被告，可以提出自己的请求，也可以发言、辩论、对第一审判决不服有权提出上诉等等。第三人参加诉讼可充分陈述自己的意见，提供证据，为维护自己的主张参加辩论，从而有利于法院倾听各方面的意见，全面审查具体行政行为的合法性，达到降低诉讼成本，正确、及时审理行政案件的目的。

　　二、行政诉讼第三人的种类

　　行政诉讼第三人从总体上可以分为原告型第三人、被告型第三人和证人型第三人。所谓原告型第三人，是指享有诉权的公民没有在法定期限内起诉，而是参加他人提起的行政诉讼的第三人。所谓被告型第三人，是指应当作为被告参加诉讼，但因原告不指控，而被法院作为第三人通知参加诉讼的行政机关。所谓证人型第三人，是指在案件审理过程中主要作用是协助法院查明案件事实的第三人。从《行政诉讼法》、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》、审判实践和学理通说来看，行政诉讼第三人主要有以下几种形式：

　　(一)行政处罚案件中的被处罚人或被侵害人，均可以作为第三人参加诉讼

　　在行政处罚案件中，特别是在治安处罚案件中，不但有被处罚人，还有被侵害人。如果被处罚人不服处罚作为原告提起诉讼，另一方被侵害人则可以作为第三人参加诉讼；如果是被侵害人对处罚不服而以原告身份向法院提起行政诉讼，被处罚人也可以第三人名义参加诉讼。如《中华人民共和国治安管理处罚法》第一百零二条规定：被处罚人对治安管理处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。根据上述规定，被处罚人或者被侵害人均可以作为原告提起诉讼，他们也就均可以作为第三人参加诉讼。治安行政案件中，行政处罚的内容与被侵害人和被处罚人的权益密切相关，如果被侵害人认为行政处罚显失公正，起诉要求加重对被处罚人的处罚的，被处罚人可以以自己的权益将受到影响而作为第三人参加诉讼，这样被处罚人就与公安机关之间存在着行政法律关系；如果被处罚人起诉，要求撤销或减轻对他的处罚，被侵害人也可以申请或者由人民法院通知作为第三人参加诉讼，这样被侵害人与被告公安机关之间没有行政法律关系，但是与被处罚人受治安管理处罚的行为有法律关系，也应作为第三人参加诉讼。总之，行政处罚决定的内容不仅关系到被处罚人的利益，也与被侵害人的权益密切相关，根据行政诉讼法的有关规定，不论是被处罚人或者是被侵害人都与行政处罚存在法律上的利害关系，都具有行政诉权，因此，都有资格作为第三人参加诉讼。

　　(二)行政处罚案件中的共同被处罚人，其中未提起诉讼的人，可以作为第三人参加诉讼

　　行政机关就同一违法事实处罚了两个以上共同违法的人，其中有的起诉了，有的没有起诉，未起诉的人是否作为第三人参加诉讼，应区别情况对待。

　　1、如果起诉人对共同违法事实的认定和行为的定性都无异议，只对处罚结果不服而起诉，那么其他未起诉的人不能作为第三人参加诉讼，这是因为未起诉的人与被诉的具体行政行为没有法律上的利害关系。

　　2、如果起诉人因对共同违法事实的认定有异议或是对违法行为的定性以及违法责任的大小的分配有异议而起诉，那么没有起诉的其他被处罚人可以作为第三人参加诉讼。这是因为行政处罚不是针对原告一个人作出的，而是针对包括其他未起诉人在内的共同实施违法行为的多人作出的，人民法院审查行政处罚行为是否合法、适当，必然要对各个共同被处罚人共同实施违法事实进行全面审查，分析比较各自在违法行为中所起的作用，以及依法应当承担的法律责任的大小，从而正确衡量行政处罚是否合法、适当，判决维持、撤销或变更。在这种情况下，无论原告的诉讼请求是什么，也无论人民法院作出的裁判结果如何，在人民法院尚未对案件进行全面审理并作出裁判以前，都很难确定其他未起诉的被处罚人与被诉行政处罚是否存在法律上的利害关系。所以，在共同被施以行政处罚的人中一部分起诉，一部分未起诉的情况下，未起诉的当事人应作为第三人参加诉讼。

　　(三)确权行政案件中主张权利的人，可以作为第三人参加诉讼

　　依照法律规定，公民、法人或其他组织之间发生民事权益纠纷，有些需由行政机关进行确权裁决。在确权行政案件中，主张权利的人与被告行政机关之间存在着行政法律关系。当行政机关对权利归属纠纷进行裁决之后，如果一方不服向法院提起诉讼，经行政裁决已享有权利的另一方就面临失去该项权利的危险，因而他与提起行政诉讼的具体行政行为有利害关系，可以以第三人身份参加诉讼。其主要有以下几种案件：

　　l、土地确权行政案件中主张权利的人，可以作为第三人参加诉讼。如甲乙两人争执某块土地的使用权，国土局确定该争执地使用权归甲，乙不服向法院起诉，要求撤销国土局的确权决定，这时甲就面临着失去该块土地使用权的危险，甲就可以作为第三人参加诉讼。

　　2、其他如草原、滩涂，水面等自然资源的确权案件及专利确权案件中主张权利的人都可以作为第三人参加诉讼。如甲乙两人因专利权归属发生争议，经专利局确认该项专利权为甲所有，乙不服提起诉讼，要求撤销专利局的确权决定，这时甲就面临失去该项专利所有权的危险，可以作为第三人参加诉讼。

　　(四)应当追加被告而原告不同意追加的，法院应通知其作为第三人参加诉讼

国家环保局


环境统计管理暂行办法

1995年6月15日，国家环境保护局

《环境统计管理暂行办法》于1995年2月28日经国家环境保护局局务会议通过

第一章 总 则
第一条 为加强环境统计管理，保障环境统计资料的准确性和及时性，根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国统计法》（以下简称《统计法》）及其实施细则的有关规定，制定本办法。
第二条 环境统计的任务是对环境状况和环境保护工作情况进行统计调查、统计分析，提供统计信息和咨询，实行统计监督。
环境统计的内容包括环境污染及其防治、自然资源开发及其保护、环境管理和环境保护系统自身建设以及其他有关环境保护的事项。
第三条 中央和地方有关行政管理部门、企业事业单位（包括在中国境内的外资、中外合资、中外合作经营的企业事业单位）和个体工商户，必须依照有关统计法律、法规和本办法的规定报送环境统计资料。不得报送不真实的环境统计资料，不得迟报、拒报环境统计资料。
第四条 环境统计工作实行统一管理、分级负责。
国务院环境保护行政主管部门在国务院统计行政主管部门的业务指导下，对全国环境统计工作实行统一管理和组织协调。
县级以上地方各级环境保护行政主管部门在同级统计行政主管部门的业务指导下，对本辖区的环境统计工作实行统一管理和组织协调。
中央和地方有关行政管理部门、企业事业单位，在各级环境保护行政主管部门的业务（统计）指导下，负责本部门、本单位的环境统计工作。
第五条 各级环境保护行政主管部门应加强对环境统计工作的领导，将环境统计事业的发展纳入环境保护计划，并组织实施。
第六条 各级环境保护行政主管部门应加强环境统计队伍建设，培养环境统计人才，提高环境统计工作水平。
第七条 各级环境保护行政主管部门应根据工作需要，有计划地采用现代信息技术及设备，建立健全本部门统计信息自动化系统。
第八条 各级环境保护行政主管部门应根据环境统计任务及实际情况，安排环境统计调查、统计分析和预测、统计专用技术装备和其他统计业务所需经费。统计业务经费应纳入行政事业费、科研经费和自身建设经费计划，不足部分用其他方法予以补助。
第九条 各级环境保护行政主管部门的统计机构和统计人员依照《统计法》及其实施细则和本办法独立行使统计调查、统计报告和统计监督检查的职权，任何单位和个人不得干扰或阻挠。
第十条 各级环境保护行政主管部门对环境统计工作中作出显著成绩的环境统计机构和人员给予表彰奖励。

第二章 环境统计管理
第十一条 国家和地方环境统计调查方案，分别由国务院和地方环境保护行政主管部门制定，并依照《统计法》有关规定组织实施。
地方环境统计调查方案，其指标解释、计算方法、完成期限及其有关内容，不得与国家环境统计调查方案相抵触。
第十二条 各级环境保护行政主管部门内非统计职能机构需要开展环境统计调查的，必须拟定专业统计调查方案，报经本部门统计机构审批后组织实施。凡可从已有资料或利用现有资料整理加工得到所需资料的，不得重复调查。
环境统计调查方案的内容应包括供调查对象填报用的统计调查表及说明书、供整理上报用的综合表及说明书、统计调查所需人员及经费来源。制定统计调查方案应明确规定调查目的、调查方法、统计范围、分类目录、编码、指标解释、计算方法、填报单位、完成期限和受表机关。
第十三条 各级环境保护行政主管部门制发的环境统计调查表（含综合统计调查表和专业统计调查表），由本部门统计机构统一编号，并按法定程序报同级人民政府统计部门批准或备案。
在环境保护行政主管部门管辖系统以内使用的环境统计调查表，由环境保护行政主管部门负责人批准制发，报同级人民政府统计部门备案；发往环境保护行政主管部门管辖系统以外的环境统计调查表，由环境保护行政主管部门负责人审核签署，报同级人民政府统计部门批准制发。
未标明环境统计调查表统一编号及批准文号的环境统计调查表（包括以搜集统计数字为主的调查提纲）属无效报表，被调查的单位和个人有权拒绝填报，各级环境保护行政主管部门有权予以废止。
第十四条 国务院环境保护行政主管部门依法制定有关环境统计调查的指标涵义、计算方法、分类目录、调查表式和统计编码及其他方面的国家环境统计标准。
任何单位及个人不得擅自修改、变动环境统计标准。
第十五条 各级环境保护行政主管部门应根据环境管理的需要，综合运用多种统计调查方法，深入了解和反映环境状况和环境保护工作情况。
第十六条 环境统计资料实行分级管理。全国环境统计资料，由国务院环境保护行政主管部门统计机构统一管理；地方环境统计资料，由地方环境保护行政主管部门统计机构（或统计人员）统一管理。
各级环境保护行政主管部门应建立健全环境统计资料的审核、管理、查询、公布制度和环境统计数据的质量保证制度，保证环境统计资料的准确性和及时性。
第十七条 各级环境保护行政主管部门的负责人对统计机构和统计人员依法提供的环境统计资料不得擅自修改；如认为统计资料不实，应责成统计机构或统计人员核实。
第十八条 各级环境保护行政主管部门应加强统计基础工作，并逐步实现其规范化。
第十九条 各级环境保护行政主管部门应依法定期公布本辖区的环境统计资料（含综合统计资料和专业统计资料），向同级人民政府统计行政主管部门提供环境统计资料。
第二十条 各级环境保护行政主管部门的统计机构应做好统计信息咨询服务工作。
提供《统计法》和环境统计报表制度规定外的环境统计信息咨询，可以实行有偿服务。
第二十一条 各级环境保护行政主管部门应按照国家档案管理规定，妥善保管、调用和移交环境统计档案。

第三章 环境统计机构和人员
第二十二条 国务院环境保护行政主管部门设立统计机构，负责全国环境统计工作。
县级以上地方各级环境保护行政主管部门根据统计工作的需要，确定承担综合统计职能的机构，并设置专职或固定的兼职统计人员，指定统计负责人。
企业事业单位应根据工作需要，在有关机构中设置专职或固定的兼职环境统计人员，综合统计部门应指导和帮助环境统计人员执行国家和地方环境统计调查任务。
第二十三条 各级环境保护行政主管部门的统计机构或统计负责人执行本部门综合统计的职能，并履行以下职责：
（一）组织、协调本部门内非统计职能机构的专业统计工作，组织、指导本辖区企业事业单位的环境统计工作，指导同级有关部门和下级环境保护行政主管部门的环境统计工作；
（二）贯彻执行统计法律、法规，实施国家统计标准和补充性的国家环境统计标准；
（三）根据宏观环境管理和科学决策的需要，建立健全环境统计指标体系，制发综合的环境统计调查方案，审核本部门内非统计职能机构拟定的专业统计调查方案，并组织、管理、实施统计调查；
（四）对本辖区的环境状况和环境保护情况，进行统计分析和统计预测，实行统计监督，提供咨询服务；
（五）编制环境统计公报和环境状况公报，管理和提供基本的环境统计资料，保守国家机密和被调查者的秘密；
（六）组织环境统计信息网络和自动化系统建设；
（七）组织对辖区内环境统计人员的业务培训；
（八）积极参与环境统计的国际交流与合作。
第二十四条 环境统计机构和环境统计人员在环境统计工作中依法独立行使以下职权：
（一）统计调查权：调查、搜集有关资料，召开有关调查会议，要求有关部门和人员提供统计资料，检查与统计资料有关的各种原始记录，要求更正不实的统计数据。
被调查的单位和人员必须如实提供有关资料和情况，不得拒报、虚报或瞒报。
（二）统计报告权：将统计调查所得资料和情况进行整理、分析，及时、如实向上级机关和统计部门提供统计资料。
任何部门和个人不得无故阻挠、扣压统计资料，不得篡改统计数据。
（三）统计监督权：根据统计调查和统计分析，对环境保护工作进行统计监督，指出存在的问题，提出改进的建议。
有关部门对统计机构、统计人员指出的问题和提出的建议应当及时予以研究处理。
第二十五条 各级环境保护行政主管部门的统计人员应保持相对稳定。具有统计专业技术职务并从事统计工作的人员的调动，应征求本部门统计机构或统计负责人的意见，对其中具有中级以上专业技术职务人员的调动，应征得上级统计机构的同意，并应在接任人员上岗并能担负起工作
后进行。
第二十六条 各级环境保护行政主管部门应依照国家有关规定，组织评定环境统计人员的技术职称。

第四章 奖励与惩罚
第二十七条 各级环境保护行政主管部门对有下列表现之一的环境统计机构或人员应给予表彰或奖励：
（一）在改革和完善环境统计制度、统计调查方法等方面，有重要贡献的；
（二）在完成规定的环境统计调查任务，保障环境统计资料准确性、及时性方面，做出显著成绩的；
（三）在进行环境统计分析、预测和监督方面取得突出成绩的；
（四）在环境统计方面，运用和推广现代信息技术有显著效果的；
（五）在环境统计科学研究方面有所创新、做出重要贡献的；
（六）忠于职守，执行统计法律、法规和本办法表现突出的。
第二十八条 违反本办法的规定，有下列行为之一的，由有关部门依照有关法律、法规的规定对有关责任人员给予行政处分或给予行政处罚：
（一）故意提供不真实的环境统计资料的；
（二）拒报、屡次迟报环境统计资料的；
（三）妨碍环境统计人员执行环境统计公务的；
（四）未经批准，擅自制发环境统计报表或者擅自编制、公布环境统计资料的；
（五）环境统计人员滥用职权、玩忽职守的；
（六）未按规定保守国家及被调查者的秘密，造成损失的。
有前款所列行为之一，情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五章 附 则
第二十九条 县级以上各级人民政府有关部门的环境统计管理，可参照本办法执行。
第三十条 本办法自公布之日起施行。