吴文嫔 北京交通大学 副教授



第三人利益合同(Contract for the Benefit of Third Party)又称为第三人利益合同或利他契约，指当事人一方约定他方向第三人给付，第三人因之取得直接请求给付权利之契约。[1]例如，甲与乙约定，为丙的利益而由乙向丙为一定给付，这便成立了一个第三人利益合同，其中甲为债权人，或称作受诺人(Promisee)；乙为债务人，或称作允诺人(Promi-sor)；丙为第三人(Third Party Beneficiary)。就第三人利益合同而言，无论是大陆法还是英美法都承认合同当事人之外的这一“第三人”享有对债务人的给付请求权，即第三人不是合同当事人却能享有合同的权利，这无疑是对古典契约理论的挑战。因为大陆法系的“债的相对性”(Relativitat des Forderungsrechts)理论认为，合同仅于缔约人间发生效力；合同对合同外的第三人不发生效力。其理由是：契约是当事人之间的合意，第三人未参加，自不能对其产生任何影响。[2]在英美法中，因为法律上并不存在债的概念及体系，所以大陆法中的“债的相对性”规则在英美法被称为“合同的相对性”(Privity of contract)，我国也有学者将其译为“合同当事人之间关系”，[3]还有学者将其译为“合同的默契”。[4]虽然在表述上有所不同，但在理解上都是指“合同项下的权利义务只能赋予当事人或加在当事人身上”，[5]认为合同效力仅及于“缔约人”(parties－only)。
根据这一传统的契约理论，合同当事人之外的第三人不能享有合同权利，即不能对债务人享有给付请求权。然而在有些特殊情形，合同之外的第三人却能对债务人提起给付之诉。[6]由此，令人困惑不解的问题便接踵而至：第三人作为合同当事人之外的第三人，法律为什么要对他的利益进行救济？他的合同权利是怎样产生的？本文试图以第三人利益合同为范式来阐释第三人合同权利的起源。
一、第三人利益合同的第三方效应——合同的外部性
古典契约理论将交易行为分割成独立的环节，认为当事人除了单纯的物品交换外不存在任何关系。这种理想的“个别性交易”[7]只有两个当事人，除了每个当事人从交易中看到的即时所得外，是没有契约性团结的，有关社会的稳定、实施承诺的机制和其他基本需要是由“外在之神”提供的。在这种交易中，权利义务来源于自己的承诺，责任来自确保实现承诺的外部之神。然而，在经济的交易中，完全理想化的将社会关系分割成一个个独立的“契约”单元的假设并不存在，事实上并不存在封闭的合同关系，人们之间的利益关系总是紧密相关。正如关系契约理论在对古典契约理论的批判中所认为的：古典契约理论人为地将个别性交易从整个社会大背景中剥离出来是不可取的。每个契约，即使是个别性契约，除了物品交换外，都涉及到关系，因此，每个契约必然地在部分意义上是一个关系契约。因为离开了社会，真正意义上的交换是不可能的，就如马歇尔·萨林斯所言，一项物质交换通常是连绵不断的社会关系中的一个短暂的事件。社会关系是支配性的，物品流动要受到现实情况的制约，是现实状况的一部分。[8]
也就是说，以法社会学的观点来看，由于社会关系的密切相关性，现代契约关系牵涉到很多人，合同当事人之外的第三人的利益也深受影响。同样，就法经济学的视点而言，在现实交易中，并不存在“完备的合同”。而且，由于合同效力的扩张，现实状态下的合同都具有“外部性”。[9]古典契约法理论认为，合同效力只在合同当事人之间发生(合同相对性)，从法经济学的角度而言，就是合同交易所产生的一切收益和成本全部由合同当事人分担。合同相对性原则是对合同外部性存在的否定，然而，这种理想化的假设的合同封闭状态在现实中并不存在。近代以来，随着商品经济的发展，交易的连续性与相关性证明所谓的“完备合同”的假说在事实上并不存在。进而，随着私法领域的公法化趋势以及合同法的不断发展，立法和司法实践中逐渐承认和保护受合同效力影响的第三人，如保险合同中的受益第三人，货运合同中的收货人及他益信托中的受益人等，合同相对性原则日趋式微，这一现象的出现也是对“完备合同”的证伪，表明了合同外部性的存在。
合同外部性的存在意味其作为社会关系的基本利益结构无法孤立或是封闭地存在，总会影响到合同关系之外的第三人的利益。在第三人利益合同中，合同的订立会导致第三人的信赖，第三人有可能基于此信赖而有所行为，若忽视了第三人将会出于对合同的信赖而安排自己事务的可能性，将使第三人的信赖落空，使第三人的信赖利益受损。[10]如在货物运输合同中，收货人按时驱车前往收货，却被告知货运合同撤销。此时收货人所花费的路费及误工费等即为信赖利益之损失。合同的正外部性给第三方无偿地带来收益(权益)，由于是在不降低合同交易当事人效用水平的同时，提高了他人乃至整个社会的效用水平，因而是一种帕累托(Pareto Optimum)改进。即经济实现“一般均衡”，任何重新改变资源配置的安排，都不可能在无损于任何人的前提下使任何一个人的处境较前更好。[11]这一类型的合同也正是由于具有积极的效益，才颇受立法及司法的重视，其中受益第三人的利益的保护也因此上升至立法层面，由法律明文规定予以保护。在美国，自1859年劳伦斯诉福克斯案(Lawrence v．Fox)[12]开创为第三人利益合同制度先河，判决第三人有权要求允诺人赔偿损失以来，现在美国大多数州的判例表明，如果一个合同是为某一个人的直接利益而制定的，尽管这一第三人不是合同的一方当事人，也没有提供任何对价，他也可以就该合同起诉，并向允诺人提出损害赔偿的请求。[13]
二、第三人与第三人利益合同当事人间信赖关系之基础——第三人之信赖利益与期待利益
由于现代交易关系的相关性，合同具有外部性，合同关系总会涉及合同当事人之外的第三人的利益，[14]但是，并不是所有的合同之外的第三人的利益都能得到法律的保护。而是在某类第三人的利益保护日趋重要之时，法律方将其纳入保护范围，正如第三人利益合同。此时，受益第三人的利益经由法律的选择，成为一项法律所保护的利益，即法益。[15]这是第三人合同权利产生的前提。
在第三人利益合同法律关系构造中，允诺人与受诺人之间存在基础合同，其原因关系为补偿关系；受诺人与第三人之间存在对价关系；[16]允诺人与第三人之间的关系称之为“第三人关系”(Vollaugsverh?ltins oder Drittverh?ltnis)。[17]此二人处于比较松散的结合关系之中，既不存在合同关系，也不存在法定义务或道德义务。双方只是因为第三人利益合同的成立而在二人之间形成了给付关系。正如彼得·肯克(Peter Kincaid)认为，“被告(允诺人)为了实现他的允诺而向第三人履行义务，事实上，他并未向第三人为允诺，第三人也没有给付对价，这里的对价与允诺毫不相干”。[18]这样看来，似乎第三人只与受诺人之间存在对价关系，而与允诺人之间因缺乏对价，无法形成必要的结合关系而使第三人在未获适当给付时无法对允诺人提起诉讼。然而，笔者认为，对于允诺人与受诺人之间形成的合同法律关系而言，此种法律关系并非封闭，允诺人的给付与否与第三人之间有利害关系，第三人对允诺人的给付产生了“信赖”，为了接受给付，可能导致对自身处境作了较之以往不同的安排，这样，第三人与允诺人之间便形成所谓的“信赖关系”。诚然，从表面观之，法律仿佛保护的是民事主体之间的信赖关系，但究其实质，法律是通过对信赖关系的确认来保护民事主体的合法利益。在合同法的理论发展中，信赖观念的提出，是伴随着信赖利益与期待利益的保护而产生的。这一规律在两大法系信赖规则的产生、发展过程中清晰可见。
在大陆法，何为信赖并没有得到明确的阐述。因合同理论建立在“合意”基础上，信赖只是在“合意”之外，即合同不成立或无效这一较为狭窄的领域内发挥作用。从学者对缔约过失的论述来看，信赖既可体现为缔约关系，也可体现为一种信赖的心理。民法对交易主体之间的信赖关系的保护，主要体现在法律对信赖利益及期待利益之损害赔偿的确认。关于信赖利益，根据大陆法学者的多数观点，是指当事人相信法律行为有效成立，而因某种事实之发生，该法律行为不成立或无效而产生的损失，又称消极利益之损失。[19]至于期待利益，在大陆法，是合同法保护的核心，指法律行为有效成立，债权人就其获得债务履行所存之利益。期待利益之损害，指因债务人不履行其债务，致有效成立的法律行为的效力未获实现所生的损害。[20]期待利益保护的目的，是把债权人恢复到合同得以适当履行后应处的状态。英美法上的信赖(reliance)与大陆法相比，在合同法中的地位显然重要得多。在英美法，随着允诺禁反言规则在立法、判例上的确认，“契约理论从对价原理中解放出来”，[21]大有替代对价理论之势，信赖成为合同具有执行力的根据，因信赖而作为或不作为，为允诺人所能预见的，也可视为具有适当的对价。美国第一次《合同法重述》第90条以允诺禁反言规则(the doctrine of estopple)首次将信赖作为执行力的根据规定在法典之中。[22]L．L·富勒(Fuller)在其划时代意义的《合同损害赔偿中的信赖利益》一文中提出将期待利益、信赖利益和返还利益作为违约赔偿的依据的理论，认为合同中还有一种十分重要的利益，即信赖利益：“基于对被告之允诺的信赖，原告改变了他的处境。……要使他恢复到与允诺作出前一样的处境。在这种场合受保护的利益可叫做信赖利益(the reliance interest)。”[23]至于期待利益，富勒对此定义为：“……使原告处于假若被告履行了其允诺，他所应处的处境。在这种场合所保护的利益我们可以叫做期待利益(the ex-pectation interest)。”[24]富勒的信赖理论的提出，使“信赖”的保护到达了一个崭新的历史阶段，如果说允诺禁反言规制中的“信赖”只是一个雏形，仍摆脱不了对价制度的框架的话，那么，富勒的贡献在于将“信赖”置于一个前所未有的重要的境地，甚至可以超过对价的重要性。其后，为了对富勒的命题加以历史的实证，阿狄亚发表了《契约自由的盛衰》一文，由此提出了新的信赖理论。他进一步将富勒的信赖理论扩展到主张对约定原理(对价规则)的全面超越，信赖作为责任的根据表现出重大进展。[25]总之，在英美合同法，信赖的理念贯穿始终，对信赖利益以及期待利益的确认奠定了法律对当事人之间信赖关系之保护的基础。
由此，笔者认为，信赖理念突破了传统的对价规则，使得信赖关系并非限于当事人之间的合同关系，而且信赖还将合同责任扩张至侵权责任、[26]将合同内责任扩张至合同外责任，[27]这一理念为第三人利益合同中的第三人利益的保护提供了理论基础。第三人与基础合同当事人之间存在信赖关系，此种信赖关系为合同法所维护的重要关系。第三人的“信赖”可有两个不同范畴：一是基于与受诺人(债权人)的对价关系而产生的信赖。在对价关系中，受诺人之所以允诺第三人，使第三人得以向允诺人主张给付请求权，是因为受诺人与第三人之间可能存在双务合同而产生的对待给付，或是法定义务，或仅仅是赠与关系。因为受诺人对第三人做了允诺，根据允诺禁反言规则，受诺人应当遵守自己的诺言，保护第三人对诺言的“信赖”。不过，这种“信赖”由于受诺人对第三人的允诺的存在，仍归属于对价制度的保护范围。第三人“信赖”的第二个范畴是基于与允诺人的给付关系而产生的信赖。允诺人与第三人之间是一种很松散的给付关系，允诺人没有对第三人作出允诺，但允诺人却要遵守自己对受诺人作出的承诺，向第三人履行。第三人在对给付的“信赖”不能实现之时，可请求允诺人给付，并可对允诺人主张信赖利益之损害赔偿。在这一范畴的“信赖”中，可谓是完全突破了传统的对价规则，因为允诺人没有对第三人作出任何允诺，第三人也未曾给付对价。之所以允诺人在第三人信赖不得实现之时，负担对其信赖利益与期待利益的损害赔偿责任，原因在于第三人对允诺人的给付产生了“信赖”，在第三人与允诺人之间实则存在基于信赖利益与期待利益之上的信赖关系。综上，在第三人利益合同中，第三人基于对给付的信赖，若造成其他交易机会的损失或者为接受事实上并没有履行的给付而作出的花费，可基于信赖规则请求信赖利益之损害赔偿。第三人在其利益不得实现之时，亦可请求期待利益之赔偿。法律通过对第三人的信赖利益与期待利益的保护实现对信赖关系的维护，故而信赖关系实为一种利益关系，可以说，正是第三人对合同的信赖利益与期待利益奠定了其与基础合同当事人之间信赖关系的基础。
三、第三人利益合同之第三人合同权利的产生——信赖利益、期待利益之正当化
在第三人利益合同，第三人基于对允诺人给付其利益的允诺产生信赖并改变自身的处境，这是第三人与允诺人之间信赖关系存在的表现，即使第三人未给付对价，在其信赖利益受损之时，依据信赖规则，也可请求信赖利益之损害赔偿；在允诺人未为给付或给付不适当之时，第三人也可请求期待利益之损害赔偿。第三人得请求信赖利益及期待利益之损害赔偿的诉权，便是在司法上第三人享有合同权利的体现。在此，第三人显然不仅仅对合同享有利益，而是在利益得不到实现之时享有对允诺人的权利。那么，作为合同关系之外的第三人，其合同权利是如何产生的？
第三人利益合同之第三人的合同权利的形成，[28]立足于法律对第三人信赖利益与期待利益的正当化，即信赖利益与期待利益首先应当是法律所保护的利益(即法益)。信赖利益的正当化在大陆法是通过缔约过失制度实现的，在英美法则是通过允诺禁反言规则实现。信赖利益与期待利益的正当化在立法上是结合在一起的，保护期待利益的目的在于保护信赖利益。笔者认为，信赖利益与期待利益的正当化主要是通过在司法上对第三人诉权的肯定来实现的。信赖利益与期待利益的保护同属于赔偿法域的问题。[29]立法上对信赖利益与期待利益的损害赔偿请求权的确认是第三人利益合同中的第三人享有对合同当事人的诉权的前提。
大陆法的缔约过失责任是在对实证合同法的批判和具体的实践基础上发展起来的合同法原理，但其对合同法的深远影响却只在20世纪(或20世纪后半叶)才被人们感受和认识到。虽然缔约过失责任仅限于处于缔结合同关系的当事人之间的信赖利益的损害赔偿，但这一理论给我们提出了一个新的视点，那就是，合同责任并不限于合同关系存在的情形，“无合同也可有责任”，只要当事人之间存在信赖的关系，根据诚实信用原则，一方基于对另一方的信赖而导致的损失也有权请求损害赔偿。这一损害为信赖利益之损失也包括期待利益之损失。即信赖关系成为当事人之间请求损害赔偿的基础关系，而非必须具备传统意义上的“合意”。这也可以解释大陆法系之所以承认第三人利益合同中第三人损害赔偿请求权的原因。根据缔约过失责任之法理，既然信赖利益之损害不限于合同成立与否，则基于信赖关系而产生的损害赔偿关系就不必限定于合同当事人之间，只要对利益的取得有信赖关系，任何人均可主张信赖利益之赔偿。在英美法，期待利益的损害赔偿请求权向来是合同法救济的重要内容，而对于信赖利益损害赔偿请求权的法律确认，则应当归功于富勒、科宾等法学巨匠的努力。富勒认为，执法者随时都可以根据该承诺得到遵守的程度来判断信赖利益能否实现，并在一方违反承诺时要求其承担对方的信赖利益的损害赔偿责任。[30]美国合同法之父科宾也对信赖利益作了专门的论述：“现在很清楚，非正式允诺可以因为基于对他的信赖的行为而能够被强制执行；尽管此行为并非立约人所谋求而并非作为该允诺的约定交换物而被履行。”[31]在他的努力下，美国第二次《合同法重述》对允诺禁反言规则作了更为灵活的规定。基于信赖而产生的允诺禁反言规则已不可辩驳地成为使允诺人获得强制执行的法律基础，信赖作为对价的“替代”(substitute)成为使合同得到有效履行或使当事人得到赔偿的充分原因，从而初步确立了信赖利益赔偿制度。
据此，即使受诺人未提供所谓的“对价”，只要其与允诺人之间形成信赖关系，在其利益受损之时，便可请求信赖利益与期待利益之损害赔偿。因为“合同法对信赖的救济包括期待利益的损害赔偿和信赖利益的损害赔偿两种手段”。[32]这一信赖理念也为第三人利益合同中第三人利益之法律保护提供了依据。第三人利益合同中的第三人虽然是合同关系之外的第三人，但其因合同当事人之间的约定而对合同享有利益。这一利益是基于合同当事人的约定赋予的，但对第三人而言，其是否承诺对能否享有利益并不影响，甚至第三人在不知情的情况下也可成立第三人利益合同(如为胎儿的利益订立的第三人利益合同)。这种无需第三人的意思表示，更无需第三人给付任何代价便可享有合同利益的情形似乎违背了英美合同法中的对价规则。因为在对价规则中，“对价必须由受诺人提供”这一格言意味着一项允诺只能由提供对价的受诺人强制执行。而在第三人利益合同中，第三人与允诺人之间仅存在给付关系，允诺人为了实现他对受诺人的允诺而向第三人履行义务，事实上，他并未向第三人为允诺，第三人没有给付对价。不过，根据现代合同法中的信赖理念，第三人与基础合同当事人之间形成某种信赖关系，若第三人对允诺人之给付有信赖之心理，并为其利益的享有改变处境、作出某种安排的话，合同当事人未经第三人同意不得变更、撤销第三人利益合同，除非合同特约保留变更与撤销的情形。在大陆法，第三人对合同是否产生信赖的因素已引起了法官们的高度重视，“一个德国法官往往会考虑第三人是否已因对赋予其利益允诺的信赖而改变了其地位，如果第三人已经改变了其地位，应认为合同当事人已失去了取消或变更第三人权利的权利”。[33]而且，第三人在其利益因允诺人的不履行受有损害之时，可请求信赖利益及期待利益之损害赔偿。
以上第三人享有的信赖利益与期待利益的损害赔偿请求权为救济权。古谚云：“没有救济就没有权利。”一种无法诉诸法律保护的权利实际上根本就不是真正的法律权利。[34]权利人在遇侵害之时得请求损害赔偿请求权，此为派生性请求权(救济性请求权)，也称救济权。通说认为，救济权是基于原权而生的第二性的权利，若无对权利或利益的侵害便无所谓救济权，即救济权是为了保护原权而存在的权利，原权直接决定救济权的内容。以此看来，似乎原权是救济权的逻辑起点，而事实上并非如此。救济权的实质在于救济原权所保护的利益，而不是纯粹救济原权。因为权利只是一种规范性的关系，这种关系本身是谈不上什么救济的，法律所保护的是权利所体现的利益。如在第三人利益合同中，第三人诉权(救济权)的逻辑起点便是第三人对合同享有的信赖利益与期待利益。正如彼得·肯克指出：“第三人能提起诉讼的权利在于他对合同的信赖与期待或是与立约人的交易。”[35]信赖利益与期待利益为法律所保护的利益——法益，可见第三人对合同享有的法益是第三人享有诉权(救济权)的基础，法益实则为救济权的逻辑起点。[36]然而，在第三人利益合同中，第三人的合同权利并非简单的一项权利，而是由第三人的给付请求权、给付受领权以及损害赔偿请求权所构成的权利束。第三人的损害赔偿请求权(救济权)的产生，是立法上对第三人信赖利益与期待利益的正当化的结果。那么，第三人的给付请求权(原权)是如何产生的呢？
比较法学者一般认为，大陆法是一个“权利先于救济的”法系，而英美法则是一个“救济先于权利”的法系。大陆法系的“权利先于救济”的观念，是因为深受阿奎利亚法影响的缘故，在立法上采用列举主义由法律明定权利类型，在司法上认为只有法定的权利方可得到救济。但随着工业社会的来临，“权利先于救济”的法律模式的局限性显露出来，一方面它不可能预见所有的值得救济的权利形态，另一方面它只救济法定的权利，而将许多应然的自然权利(法益)排斥在救济之外，这违背了自然权利的观念，所以大陆法系民法典普遍创设概括性的法律原则，如公序良俗原则、诚实信用原则等。法官通过对概括性原则乃至于对民法内在的精神的解释，对于法律没有明定的权利(即法益)赋予救济，而救济一旦被赋予，此种利益实际上就成为法律明定的权利。可见，大陆法实际上也存在类似于英美法的“判例法”机制，通过法官造法形成新型私权，“救济先于权利”的情形在事实上是存在的。在英美法，英国的普通法是作为一连串的补救手段而产生的，如英国的侵权行为法是以令状(writ)为基础发展而来的，法院依特定的令状，经由诉讼而创造某种救济，而在救济之前，并没有一个由法典编制出来的权利体系，正如梅因所说：“英国法是在程序的缝隙中渗透出来的。”所以，在英美法，是救济确认了人们在法律上的权利，是救济程序创造了普通法上的权利体系，“救济先于权利”。[37]从救济权与原权的关系可见，救济权可成为推定原权的前提，“从权利推定权利”在逻辑上是合理的，其特点是由法定的“明示权利”合乎逻辑地推定出“默示”的权利。在第三人利益合同中，基于对第三人的法益(信赖利益与期待利益)的保护，立法上赋予第三人的信赖利益与期待利益的损害赔偿请求权(救济权)，随着此类案例的增多，合同之外第三人的权利日显重要，在立法上便推定第三人享有对允诺人的给付请求权(原权)。如1999年的英国《合同(第三人权利)法案》便赋予第三人要求允诺人强制履行合同条款权利的规定；《德国民法典》第328条规定：“当事人可以合同约定向第三人履行给付，并具有使第三人直接要求给付的权利的效力。”
基于以上探讨，笔者认为，在第三人利益合同中，第三人合同权利的产生，经历了这样一个过程：合同当事人在基础合同中通过约定利益第三人约款来赋予第三人利益，第三人基于合同当事人对其利益的赋予而形成信赖关系，这一利益被类型化为信赖利益与期待利益，而正是信赖利益与期待利益奠定了这一信赖关系的基础。进而信赖利益与期待利益经由正当化，成为一种可由法律加以保护的利益(法益)，在立法上规定了信赖利益与期待利益的损害赔偿请求权，第三人的法益便可通过主张诉权受到法律救济。第三人救济权的产生，使第三人对合同享有的法益通过权利的推定形成法律上实态的给付请求权成为可能。
兹以图例说明：
第三人
合同利益
类型化
信赖利益
期待利益
正当化
救济
信赖利益损害赔偿请求权
期待利益损害赔偿请求权
全力推定
给付
请求权
利益
法益
救济权
原权
权利


可见，第三人合同权利的产生经历了一个从利益到法益，再从法益到权利的演变过程，这亦是法律对第三人的合同利益正当化的过程。事实上，第三人利益合同之第三人合同权利作为一种新型的权利，它的产生是与私权诞生的普遍规律相契合的，即法律对错综复杂的利益关系进行平衡，对利益加以选择性的保护，利益便上升为法益。一部分的法益在立法之初便被设定为私权。而另一部分法益则在形式上仍存在于私法体系中，须经权利的推定再通过立法程序将其设定为新型私权。这样，法益便转化为私权，私权由此诞生了。




注释:
[1]郑玉波：《民法债编总论》，中国政法大学出版社2004年版，第358页。
山西省忻州市人民政府办公厅


忻州市人民政府办公厅关于印发忻州市人民政府办公厅公文处理办法的通知

忻政办发〔2012〕10号


各县（市、区）人民政府，市人民政府各委、局、办：

经市政府领导同意，现将《忻州市人民政府办公厅公文处理办法》予以印发，请遵照执行。原《忻州市人民政府办公厅关于印发〈忻州市人民政府办公厅公文处理办法〉的通知》（忻政办发〔2010〕252号）同时废止。

附件：收文流程图

发文流程图




二O一二年三月二日



忻州市人民政府办公厅公文处理办法


第一章 总 则


第一条 为进一步提高办公厅公文处理质量和效率，进一步加强公文处理的规范性、科学性，根据《国家行政机关公文处理办法》和省政府办公厅《关于印发山西省人民政府办公厅公文处理办法的通知》要求，结合市政府领导要求和办公厅工作实际，制定本办法。

第二条 市政府及其办公厅公文是履行市政府职能，在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是执政为民、依法行政和进行公务活动的重要工具。

第三条 公文处理指公文的办理、管理、整理（立卷）、归档等一系列相互关联、衔接有序的工作。

第四条 公文处理应当坚持实事求是、精简、高效、“一口进一口出”的原则，做到及时、准确、安全。

第五条 公文处理必须严格执行国家保密法律、法规和其他有关规定，确保国家秘密的安全。

第六条 市政府办公厅公文处理机构：

机要文书科是负责市政府办公厅公文处理工作的管理机构，负责承办国务院及国务院办公厅、省政府及省政府办公厅、市委及市委办公厅、各县（市、区）人民政府、市直各部门、省驻忻单位等来文的收发运转工作，负责承办市政府及市政府办公厅公文审核制发工作，负责对全市行政机关公文处理工作进行业务指导。负责已办结公文的整理（立卷）、归档、管理工作。

秘书一科、秘书二科、秘书三科、秘书四科、秘书五科、秘书六科、信息科（秘书七科）负责相关业务的公文办理。

办公室负责承办省直各厅、局和全省各市来文及办公厅内部事务来文的办理；

会务科负责承办市政府及市政府领导召开、出席的会议、活动的公文办理；

督查室负责市人大、市政协转来有关建议和提案的办理以及市政府督查事项的公文办理；

市政府应急办负责突发事件的公文办理；

其他科室负责承办各自工作职责范围的公文办理。

第七条 各科室应高度重视公文处理工作，认真遵守本办法。


第二章 常用公文种类及发文字号


第八条 市政府及其办公厅常用的公文种类主要有：

（一）决定。适用于对重要事项或者重大行动做出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。

（二）通告。适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项。

（三）通知。适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员。

（四）通报。适用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或者情况。

（五）议案。适用于市政府按照法律程序向市人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项。

（六）报告。适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复询问。

（七）请示。适用于向上级机关请求指示、批准。

（八）批复。适用于答复下级机关的请示事项。

（九）意见。适用于对重要问题提出见解和处理办法。

（十）函。适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。

（十一）会议纪要。适用于记载、传达会议情况和议定事项。

第九条 发文字号及签发：

（一）忻政发。市政府发布全市重大战略决策、政策措施，要求各县（市、区）人民政府、市直各部门长期贯彻执行的文件。分管副市长审核后，由市长签发。

（二）忻政。市人民政府向省政府的请示、报告。由市长签发。

（三）忻政函。市政府向市委、市人大常委会报送材料，请求批准事项；向省政府各厅、局报送材料、请求批准（询问）事项的函；与兄弟市政府或其他不相隶属单位商洽工作；对下级机关请示事项的批准、答复和批复；对某一方面工作做出安排、通报、奖惩等文件。市长签发。

（四）忻政发（密）电。市政府向省政府及省政府各厅报送较紧急的请示事项或情况报告。向全省各市政府或其他不相隶属单位商讨较紧急的事项；要求各县（市、区）人民政府和市直各委、局、办尽快贯彻落实的重大事项文件。由市长签发。

（五）忻政任。市政府对市委常委会、市人大及其常委会、市政府常务会议等会议议定的人事任免文件。由市长签发。

（六）忻政办发。市政府办公厅按照市政府工作部署，发布某一阶段对某项工作的安排，要求各县（市、区）人民政府、市直各部门贯彻执行的文件。由市政府秘书长签发，重大事项报告市长或分管副市长签发。

（七）忻政办函。市政府办公厅与兄弟市政府办公厅或其他不相隶属单位商洽工作；答复下级机关请示事项的批复；对某一具体工作进行安排，包括情况通报、奖惩通报；设立和调整市政府领导参加的临时议事协调机构等。由市政府秘书长签发，重大事项报市长、分管副市长阅示。

（八）忻政办发（密）电。市政府办公厅与省政府办公厅及省政府有关厅局、兄弟市政府办公厅或其他不相隶属单位商讨较紧急的事项；转发省政府办公厅明（密）传电报内容；要求各县（市、区）人民政府、各部门尽快贯彻落实的事项；由市政府领导出席的会议、活动通知等。由市政府秘书长签发，重大事项报市长、分管副市长阅示。

（九）忻政办。市政府办公厅内部重要工作、重要制度、工作规范发布，要求内部各科室及工作人员遵照执行的事项。由市政府秘书长签发。

（十）会议纪要。

1、市人民政府常务会议纪要。对省委、省政府及市委重要决定事项，市政府工作中的重要事项、议案、报告，审议政府规章草案，全市国民经济和社会发展全局性问题，全市经济形势及安全生产形势，市政府各部门和各县（市、区）人民政府请示市政府的重要事项，需要市政府审定的政府机构设置和职能确定，政府系统人事任免事项，需由市政府审定的财政重大支出、市属国有企业对外重大投资等的传达、研究、讨论、决定事项，形成会议纪要，由市长签发。

2、市人民政府专题会议纪要。对市政府日常工作中重要问题，涉及某一方面、行业、系统重要问题处理协调，涉及多个部门有关问题协调，上级重要会议的贯彻意见，市政府拟发布的重要文件，市长、副市长确定的其他事项研究、讨论、决定事项，形成会议纪要，由召集和主持会议的市长、副市长审定签发。

3、市政府办公厅会议纪要。需由市政府办公厅协调、涉及某一具体问题的研究、讨论、决定事项，形成会议纪要，由秘书长签发。

（十一）上述发文类别中，属于规范性文件范围的，按照《山西省行政机关规范性文件制定程序暂行办法》执行。


第三章 行文规则


第十条 各县（市、区）人民政府、市直各部门对报送市政府的公文，应当符合《国家行政机关公文处理办法》的规定。

第十一条 行文应当确有必要，注重效用。

第十二条 向市政府报送公文，内容应当为需要报告的重大事项，市政府要求报告办理情况的事项，须经市政府审批或者决定的事项。

第十三条 行文关系根据隶属关系和职权范围确定，下级机关应当向直接上级机关请示和报告，不得越级请示和报告。因特殊情况必须越级请示和报告的，应当抄送被越过的上级机关，并注明理由。向下级机关的重要行文，应当同时抄送直接上级机关。

第十四条 市政府办公厅受理各县（市、区）人民政府，市政府工作部门、部门管理机构、市直属事业单位、市属国有企业等下级单位的公文。县级人民政府和市政府工作部门应当通过市政府向省政府报送公文，市政府工作部门的下属单位应当通过市政府工作部门向市政府报送公文。

第十五条 属部门职权范围内事务一般不要请示市政府；应由部门自行发文或联合发文的，一般不得要求市政府批转或市政府办公厅转发。

第十六条 除市长、副市长、秘书长直接交办事项、紧急事项和必须直接报送的机密事项外，不得以机关名义向市政府领导个人报送公文。否则视为未报市政府，按程序重新办理。

第十七条 正确使用“请示”与“报告”文种。“请示”应当一文一事；一般只写一个主送机关，需要同时送其他机关的，应当用抄送形式，但不得抄送其下级机关。“报告”中不得夹带请示事项。

第十八条 受双重领导的机关向市政府行文，应当写明主送机关和抄送机关。市政府向受双重领导的下级机关行文，必要时应当抄送其另一级上级机关。

第十九条 请求市政府及其办公厅批转或者发文的事项，应当在“请示”中附发文依据、理由、代拟稿、电子文档及符合要求的移动存储介质。

第二十条 市政府可以与市委、市军分区联合行文；市政府办公厅可以与市委办公厅、市军分区司令部等联合行文，也可以与同级人民团体和具有行政职能的事业单位联合行文。联合行文机关不宜过多。联合行文应当明确主办机关，主办机关先签署意见，其他机关依次会签；不得使用复印件会签。联合行文应按照党、政、军、群的顺序排列。


第四章 收文办理


第二十一条 收文办理指对各县（市、区）人民政府、市直各单位、市属企业报送市政府的请示、报告，省政府、省政府办公厅（省直各部门、其他不相隶属机构各类来文及密（明）电由办公室承办）来文及密码电报，市长的批示等公文（机要文书科承办）的办理过程，包括签收、登记、分发、审核、批（拟）办、承办、催办、转办、回复等程序。

第二十二条 对下级单位报送市政府或办公厅的公文，机要文书科应当进行初步审核。对不符合行文规则的公文，提出改正意见，改正后受理。

第二十三条 机要文书科承办人员对符合受理要求的公文核实收文时间、来文单位、文件标题、份数和联系方式，并签收登记。

第二十四条 机要文书科承办人员及时填写批办卡，提出公文承办意见，由相关业务科室办理，报分管公文的副秘书长阅批后，属情况性报告，送领导阅知；属请示件需要答复或发文的，报请有关领导阅示后按领导批示办理；对公文内容涉及两个以上科室的，确定主办科室；对有时限要求的，提出办理时限。

第二十五条 各科室应指派专人及时到机要文书科取文，对不属于本科室职责或不适宜承办的公文，应及时退回并说明理由；公文内容涉及两个以上科室职责的，主办科室应主动与有关科室会签。经会签同意并没有分歧意见的，按程序上报。紧急公文应按时限要求办理，确有困难的，应当及时予以说明。对需要反馈的公文，应及时将处理情况和结果反馈机要文书科。

第二十六条 凡呈送市政府的请示事项的文件，业务科室要了解掌握公文的政策背景，与有关单位和部门认真核实情况，综合分析研究后提出简明扼要、完整清晰的拟办意见，对比较复杂、涉及部门多的事项，要书面征求有关方面的意见，认真分析后提出拟办意见。拟办意见经科长审阅后按程序呈报市政府有关领导。

第二十七条 报领导批示的公文，领导应当及时批示。领导审批公文时，对有具体请示事项的，应当明确签署意见、姓名和日期；审批人圈阅视为同意；对没有请示事项的，圈阅表示已阅知。

第二十八条 领导批示后，业务科室承办人对领导批示要及时按程序转下一办理环节。领导批示意见未经允许，不得擅自传播。

第二十九条 凡批转由业务科室办理的公文，不需要协调的一般应在2个工作日内办理完毕；限时办理的请示、报告和其他文件，必须在时限内办完。

第三十条 对下列公文应附有紧急标志：必须在规定时限内办结，随叫、随到、随办的公文；按特提件（只限电报）处理的公文；必须在1个工作日内办结的或必须在3个工作日内办结但审批环节较多的公文；必须在2个工作日内办结的或必须在7个工作日内办结但需要转请有关部门提出意见的公文。

第三十一条 报领导同志批示或转请有关部门办理的公文，有关部门应在要求时间内反馈意见，逾期未复视为同意。特提、特急件和急件的办理，承办人员应直接跟踪、催办，及时提醒、反馈。业务科室承办人员要负责催办，紧急公文跟踪催办重要公文重点催办，一般公文定期催办，防止积压、延误。

第三十二条 机要文书科承办人员根据领导批示，将公文转业务科室有关部门办理。转办时要复印领导批示，提出办理要求，明确办理时限，随文转出。属发文事项，进入发文办理程序。属答复请示事项的，酌情采取复印领导批示、编发领导批示抄清、办公厅便签函复和正式批复等形式答复来文单位并抄送相关部门。

第三十三条 在文件运行过程中，业务科室承办人员要及时跟踪，了解文件审批情况。如属缓办的，业务科室应注明“缓办”退机要文书科留存并告知报文单位及相关人员；属不予审批的，由机要文书科退回报文单位。

第三十四条 在公文呈批过程中，根据领导批示需修改或协调的文件及事项，按领导批示意见办，视为该公文暂已办结。待重新修改或协调意见统一后，再次按程序重新办理。

第三十五条 公文办结后，应注明办理结果。纸质文件应及时归档保存。机要文书科要不定时对公文办理情况进行通报，提出问题，改进工作。



第五章 发文办理


第三十六条 发文办理指以市政府或者市政府办公厅名义制发公文的过程，包括起草、受理、审核、审签、复核、登记、编号、缮印、用印、分发等程序。

第三十七条 业务科室对需以市政府或市政府办公厅名义发文的事项，负责草拟文稿并征求有关部门意见，并报分管工作的副秘书长审核。草拟公文应做到：

（一）符合国家的法律、法规及其他有关规定。如提出新的政策、规定等，要切实可行并加以说明。

（二）情况确实，观点明确，表述准确，结构严谨，条理清楚，直述不曲，字词规范，标点正确，篇幅力求简短。

（三）公文的文种应当根据行文目的、发文机关的职权和与主送机关的行文关系确定。

（四）拟制紧急公文，应当体现紧急的原因，并根据实际需要确定紧急程度。

（五）人名、地名、数字、引文准确。引用公文应当先引标题，后引发文字号。

（六）结构层次序数，第一层为“一、”，第二层为“（一）”，第三层为“1.”，第四层为“（1）”。

（七）应当实用国家法定计量单位。

（八）文内使用非规范化简称，应当先用全称并注明简称。使用国际组织外文名称或其缩写形式，应当在第一次出现时注明准确的中文译名。

（九）公文中的数字，除成文日期、部分结构层次序数和在词、词组、惯用语、缩略语、具有修辞色彩语句中作为词素的数字必须使用汉字外，应当使用阿拉伯数字。

第三十八条 机要文书科根据《国家行政机关公文处理办法》负责对业务科室起草的公文进行审核制发。审核内容包括：

（一）文稿中的政策观点和需解决的问题，是否符合党和国家的方针、政策、法律法规，要求做什么和不做什么以及怎样做的界限要明确、清楚，如提出新的政策、规定等，应附有说明。

（二）文稿所反映的问题要准确，理由要充分，措施、意见要具有可操作性，涉及有关方面的问题应协调一致，前后内容无矛盾、无疏漏，与以前的有关文件保持衔接，如有冲突，应注明理由和根据。

（三）行文是否确有必要，注重效用；是否照抄照搬上级文件；是否已经会议统一部署或报刊已全文刊登；是否可由部门自行行文。

（四）文稿涉及其他部门的职责，如涉及到机构、编制、经费、土地、资源、行政许可、以政府名义表彰等事项，是否已征求相关部门的意见。

（五）公文审批程序是否完备。

（六）对应由部门自行发文的会议通知、经批准成立的市政府临时议事协调机构领导组一般成员调整的事项，不受理发文。

（七）能以办公厅名义发文的，不以市政府名义发；能以函的形式发文的，不以文件形式发文。

（八）公文文种要与行文目的、发文机关职责与主送机关的行文关系一致；人名、地名、数字、引文、日期等要准确一致；结构层次序数、国家法定计量单位、规范化简称要使用正确；主送机关要准确，抄送机关无错漏；秘密程度、紧急程度要适当；主题词标注要准确；正文、附件、协商会签意见、依据材料要齐全。

第三十九条 文稿送印以前进行发文登记，项目包括日期、拟稿单位、签发人、发文字号、标题、秘密程度、紧急程度、发送范围、印刷份数等。

第四十条 公文一经签发原则上不得改动，如经复核确需对文稿进行实质性修改的，应按程序复审。

第四十一条 公文复核重点是：审批、签发手续是否完备，附件材料是否齐全，公文格式是否统一规范，内容表达是否准确。

第四十二条 承办人员对文稿校对无误后，按照发文范围确定印发份数，签字后付印。

第四十三条 明传电报应及时送市委机要局并做好记录；密电要专人送市委机要局并签字。带有密级的文件及函件要严格编码登记，控制发文范围和印发份数。

第四十四条 文件印出后由机要文书科按发文范围分发。

第四十五条 按照《中华人民共和国政府信息公开条例》有关规定，需向社会公开的文件，由市政府信息公开领导组办公室负责人审核，在市政府网站和其他公众媒体上公布。


第六章 密码电报办理


第四十六条 密码电报的阅办和管理，严格按照国家及省、市有关规定执行。机要文书科负责省政府办公厅、市政府办公厅密码电报的递送和管理，并由专人负责办理。

第四十七条 密码电报办理程序：

（一）承办人员接到密码电报后，当面登记电报秘密等级、紧急程度、来电单位、来电日期、电报文号、电报标题。

（二）承办人员立即填写密电阅办卡片，送分管副秘书长提出拟办意见，按照送阅对象逐一送达领导阅批。

（三）送阅密电时，承办人员应提醒领导秘书及时送阅、妥善存放、避免泄密或散失；如属特急件或主送件，应提请领导抓紧处理。

（四）阅办密电必须在办公室进行（因特殊情况需送阅的，在阅后即交承办人员带回），个人不得抄存、翻印密电。

（五）领导批示有关科室或部门办理的，承办人员转有关业务科室签收，或复印通知有关部门凭工作证签字取件。

（六）领导批示需要发文的，应即转有关科室草拟文稿，按发文程序审批后发文。

（七）对于送阅过程中的密码电报，要随时记载下落，以备查考。领导批示的处理情况要在登记本上及时记载。

第四十八条 密码电报办理规则：

（一）经手人员不得在无保密措施的电话中谈论密码电报内容。

（二）经手人员不得在无保密措施的设备和网络上传输、存储、处理密码电报。

（三）不得携带密码电报前往与工作无关的场所。

（四）不得携带密电作为外出、开会、办事的凭证。

（五）密码电报办理每一环节都要严格履行签字、登记手续。

（六）密码电报须“密来密复”，严禁“密来明复”。

（七）绝密级电报不得复制；机密级、秘密级上级来电确需复制的，从严控制并按规定履行报批手续；其他密码电报确需复制的，应经领导批准。复制的密码电报按原件要求严格管理。

（八）密码电报传输递送须采取安全保密措施，由专人专车递送。

（九）送阅后收回和已传送的密码电报稿均须妥善保管。

（十）要定期检查，及时催办、清退，如遇有丢失、泄密情况，要如实向主管领导汇报，不得隐瞒。

第四十九条 密码电报要专人专柜管理，统一立卷归档。

第七章 特殊情况下公文的办理


第五十条 领导临时在外，遇紧急公文，如在忻州市范围，由业务科室负责送达审签；如领导在外地，应电话请示，并在公文批办卡上注明领导意见后办理，事后送领导补签。涉密文件须按照有关保密规定请示后办理。

第五十一条 领导一段时间外出时，可按领导意见办理或按外出协作分工及授权，报有关协作领导审批。

第五十二条 遇领导安排的紧急事项，应按领导意见及时办理，涉及其他科室时，承办人员须书面转达。

第五十三条 已经市政府常务会议审议通过的文稿，由拟稿单位根据常务会议议定修改后重新报送，直接进入发文程序。

第五十四条 为及时、有效应对突发事件，涉及应急方面的紧急公文可简化程序，由市政府应急办直接办理。


第八章 公文归档


第五十五条 公文办理完毕后须按照《中华人民共和国档案法》和其他有关规定，定期归档。个人不得保存应当归档的公文。

第五十六条 归档范围内的公文，应当根据其相互联系、特征和保存价值等整理（立卷），要保证归档公文的齐全、完整，能正确反映本机关的主要工作情况，便于保管和利用。

第五十七条 以市政府办公厅为主办单位的联合发文，原件由机要文书科整理（立卷）、归档，非主办单位的联合发文，保存成文。

第五十八条 本机关负责人兼任其他机关职务，在履行所兼职务职责过程中形成的公文，由其兼职机关整理（立卷）、归档。

第五十九条 归档范围内的公文应当确定保管期限，按照有关规定定期向档案部门移交。


第九章 公文管理


第六十条 公文管理应坚持统一管理、保守秘密、便于利用的原则。

第六十一条 公文由市政府办公厅机要文书科统一收发、审核、用印、归档和销毁。

第六十二条 公文复印件作为正式公文使用时，应当加盖机要文书科公文处理专用章。

第六十三条 公文被撤销，视作自始不产生效力；公文被废止，视作自废止之日起不产生效力。

第六十四条 不具备归档和存查价值的公文，经过鉴别并经过办公厅负责人批准，可以销毁。销毁公文应当定期到指定场所由二人以上监销，保证不丢失、不漏销。

第六十五条 机构合并时，全部公文应当随之合并管理。机构撤销时，需要归档的公文整理（立卷）后按有关规定移交档案部门。工作人员调离工作岗位时，应当将本人暂存、借用的公文按照有关规定移交、清退。


第十章 附 则


第六十六条 公文处理中涉及电子文件的有关规定另行制定。

第六十七条 本《办法》由市政府办公厅负责解释。

第六十八条 本《办法》自发布之日起施行。