行政诉讼案件简易程序探讨

内 容 摘 要

本文立足于法学理论与审判实践相结合，指出了目前行政诉讼案件均采用普通程序单一形式审理行政诉讼案件已经不能适应该社会发展需要，通过行政审判简易程序试点工作的开展，提出了在行政审判程序中对部分行政案件适用简易程序审理的必要性。，探讨了采用简易程序审理行政诉讼案件试点的具体操作方法。


目前，我国社会正处在转型时期：即从以计划经济为基础的单一社会结构逐步向以市场经济为基础的多元社会结构过渡。随着我国经济发展模式转换、体制深层次改革和全方位对外开放， 国民经济快速发展，中国特色的社会主义 正在逐步实现。但是，各种社会矛盾也日益凸显出来，新的社会矛盾、新的社会现象，都会在法院审判工作中被反应出来，特别是行政争议的解决，具有独特的社会引导功能，行政争议解决如果稍有不慎，它的辐射力、号召力和影响力远远超过了其它矛盾，极易激发群众与政府矛盾冲突，引起社会动荡。显然于1990年10月1日实施《行政诉讼法》已经不能适应社会的发展，“行政诉讼,因其解决行政主体在行使行政职权过程中与行政相对人发生的行政争议而被认为是现代法制国家的重要标准之一。” 而《行政诉讼法》第一条规定：“　为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”故修改《行政诉讼法》一直是行政法学届和行政审判实践关注的问题。目前修改《行政诉讼法》理念还没有形成，需要在审判实践中逐步形成。最高人民法院于2010年11月17日发出了法（2010）446号《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》（以下简称《通知》），在部分基层人民法院开展行政诉讼简易程序试点工作正式启动。上述简易程序试点工作的目的是通过简易程序审理行政案件实践，积累简易程序审理经验，为修改《行政诉讼法》提供理论和审判实践素材，提高审判效率。
湖北省高级人民法院根据《通知》精神，确定笔者所在的宜昌市西陵区人民法院为湖北省开展行政诉讼简易程序审判工作的试点法院，并报最高人民法院备案。我院为及时、顺利、有效开展简易程序审判工作的试点工作，于2011年1月29日按照《中华人民共和国行政诉讼法》和最高人民法院《通知》等规定，制定《宜昌市西陵区人民法院行政诉讼简易程序试点工作方案》（以下简称《试点工作方案》）并附相关配套文书，上报宜昌市中级人民法院行政庭指导，同年3月中院行政庭答复同意我院方案，并已将上述方案备案。随后我院正式制定了《试点工作方案》并附相关法律文书：（1）《案件适用简易程序审理通知书》；（2）《预备独任审判征求意见书》；（3）《宜昌市西陵区人民法院第一审行政诉讼案件适用简易程序开庭审判操作程序规定》；(4)《一审作为类（简易程序）行政判决书》格式；（5）《一审不作为类（简易程序）行政判决书》格式。《试点工作方案》于2011年4月21日经院长签发后提交院审判委员会委员审阅，同年4月26日，我院审判委员会讨论通过了《试点工作方案》及所附相关法律文书，《试点工作方案》即日生效，我院行政诉讼简易程序试点工作正式拉开帷幕。
笔者根据一年多来开展简易程序审理行政诉讼案件情况和行政法学理论，在此对怎样对行政诉讼案件进行简易程序审理，作初浅探讨，以求抛砖引玉。
一、简易程序审理行政诉讼案件的必要性
公正与效率是人民法院行政审判工作主题，建立一套科学完善的审判程序，是实现审判质量与效率的，是实现公平与正义的保证，也是提升司法公信力的关键，同时也可以节约司法资源，降低当事人诉讼成本。 是否通过在行政诉讼审判程序中对部分行政诉讼案件采用简易程序审理，就能实现高效行政审判，是我们应该探讨的问题。行政诉讼简易程序目前还没有法律定义，笔者认为，根据最高人民法院《通知》精神，行政诉讼简易程序是指基层人民法院审理部分行政诉讼案件，采用的较普通程序相对简化的第一审程序，最高人民法院《通知》对适用简易程序的案件作了下列规定：下列案件适用简易程序审理，即：1、涉及财产金额较小，或者属于行政机关当场作出决定的行政征收、行政处罚、行政给付、行政许可、行政强制等案件；2、行政不作为案件；3、当事人各方自愿选择适用简易程序，经人民法院审查同意的案件 。目前民事审判、刑事审判简易程序均由审判员一人独任审理，笔者认为行政审判简易程序也应该由审判员一人独任审理为妥，这样即可以缓解审判力量不足，也能和另外两大诉讼法保持概念一致。
相对人到法院提起行政诉讼，基本是最后一条救济途径，都希望尽快结案；行政机关作为行政管理方，更希望尽快化解行政争议。如果一场“民告官”的官司花上数月甚至几年，即便最后的判决是公正的，也难以令当事人满意，让社会信服。故实现行政审判高效，在行政审判程序中，对部分行政诉讼案件适用简易程序，是提高行政审判效率的有效途径。
二、试点工作反映出的问题
我院行政诉讼简易程序试点工作开展后主要遇到下列问题：
（一）法律障碍问题。
最高人民法院《通知》效力低于《行政诉讼法》是我院开展简易程序审判工作客观存在的法律障碍。具体为：（1）《通知》第三条规定：“适用简易程序审理的案件，经当事人同意，人民法院可以实行独任审理。” 第七条规定“当事人就适用简易程序提出异议且理由成立的，或者人民法院认为不宜继续适用简易程序的，应当转入普通程序审理。”上述规定说明一是适用简易程序必须经当事人同意。二是当事人就适用简易程序提出异议在任何时间均可。因最高人民法院《通知》效力低于《行政诉讼法》，当事人只要提出异议理由均成立，如果当事人在一审判决后再提出异议，或在上诉后二审过程中提出异议，法院怎样依法处理？故我院担心适用简易程审理案件会有后遗症。（2）《通知》第四条规定“人民法院可以采取电话、传真、电子邮件、委托他人转达等简便方式传唤当事人。经人民法院合法传唤，原告无正当理由拒不到庭的，视为撤诉；被告无正当理由拒不到庭的，可以缺席审判。前述传唤方式，没有证据证明或者未经当事人确认已经收到传唤内容的，不得按撤诉处理或者缺席审判。” 按上述规定，经人民法院一次合法传唤，原告无正当理由拒不到庭的，视为撤诉；被告无正当理由拒不到庭的，可以缺席审判。《行政诉讼法》规定是经人民法院二次合法传唤，原告无正当理由拒不到庭的，视为撤诉；被告无正当理由拒不到庭的，可以缺席审判。因最高人民法院《通知》效力低于《行政诉讼法》，我院认为，对经人民法院一次合法传唤，原告无正当理由拒不到庭的，不能认同视为撤诉；被告无正当理由拒不到庭的，不能决定缺席审判。再关于“没有证据证明或者未经当事人确认已经收到传唤内容的，不得按撤诉处理或者缺席审判”取证过程在审判实践中确实难于操作，达不到事半功倍的效果，往往是事倍功半，还不如采用传票传唤不会留下后患。（3）简易程序是相对于普通程序而言的，其在起诉手续、受理案件程序，传唤当事人或证人的方式、审理程序及审理期限等方面均作了简化。《民事诉讼法》民事案件简易程序即只有独任审理，最高人民法院《通知》对行政简易程序审理行政案件有独任审理、也有合议庭审理，是否与民事案件简易程序即只有独任审理统一起来为好。如果行政诉讼案件采取简易程序合议庭审理，当事人提出异议，需要转普通程序在形式变化实在不明显。
（二）能否化解行政争议问题
《通知》第五条“适用简易程序审理的案件，一般应当一次开庭并当庭宣判。法庭调查和辩论可以围绕主要争议问题进行，庭审环节可以适当简化或者合并。第六条规定：“使用简易程序审理的行政案件，应当在立案之日起45日内结案。”上述规定不利于化解行政争议。根据我院行政审判实践，为确保行政诉讼案件在三个月内审结，我院要求行政诉讼案件立案后由行政庭送达（该院其它案件均由立案庭送达），防止延期送达；一般情况下要求行政诉讼案件在20日内开庭，为判决准备充分的时间；50日内承办法官必须拿出审理报告，60日内承办法官必须拿出判决；余30天根据具体情况具体处理，如有调解可能的进行庭外调解、尽最大可能化解行政争议。现在行政普通程序审限为三个月，较民事普通程序审限短，而一般行政诉讼案件较民事案件当事人更执着。如果使用简易程序审理的行政案件，要求在立案之日起45日内结案，还应该当庭宣判，一是45日内结案没有足够的时间作协调工作，不利化解行政争议。二是如果适用简易程序审理协调无效，判决审限仅45日，要写出高质量的判决确实时间太短。
三、下一步试点工作思路及建议
我院为行政诉讼简易程序试点单位，目前我院正继续依照最高人民法院《通知》精神和高院、中院要求，继续积极有效地开展简易程序审判行政案件试点工作，加强调研。尽最大努力挑选符合条件的案件进行简易审。同时我们也会按照最高人民法院《通知》精神，进一步完善《案件适用简易程序审理通知书》的内容和送达程序，对适用简易程序审理案件，当事人就适用简易程序提出异议且理由成立的，或者我院认为不宜继续适用简易程序的，坚持依法转入普通程序审理。对适用简易程序的案件，保证从立案之日起45日内结案，并尽可能一次开庭并当庭宣判，当庭宣判的，五日内通知当事人到本院领取判决书。判决可以在最高法院制定《一审行政判决书样式（试行）》基础上简化，按我院备案格式操作，以提高审判效率。
（一）试点工作要兼顾法律和《通知》
根据我院开展简易审实际情况，面对目前开展试点工作存在的问题，经一年多的实践、调研。笔者建议开展简易程序审判行政案件试点工作，应该兼顾《行政诉讼法》和最高人民法院《通知》，可以在适用普通程序的基础上简化一些环节，简化程度以查清事实为底限，依法达到试点工作的要求和目的。即对第一审行政案件中，基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确的，采取普通程序审理，适当简化程序，即依法组成合议庭，在原告起诉手续、受理案件程序，传唤当事人或证人的方式、审理程序及审理期限、判决格式等方面作适当简化（此完全符合最高人民法院《通知》要求），该作法为普通程序简化审理（简称简化审）以不损害当事人利益，不影响当事人权利，不违反《行政诉讼法》为原则，不会给试点法院留下后顾之忧。上述做法实际是将行政诉讼简易程序审判工作的试点变通进行。普通程序简化审理（实际情况和最高人民法院《通知》的合议庭简易程序审判完全相同），既符合法律规定，又达到了行政诉讼简易程序审判工作的目的，且我院可以大胆、大量的开展此项工作。现在老百姓的法律意识已经很强了，试点只能在内部试，试点简化审具体方案见附件。
（二）简易程序应该重点简化判决文书
目前行政判决书的格式结构应该严格按照最高人民法院法发（2004）25号《一审行政判决书样式（试行）》的通知进行制作，如果行政诉讼案件适用简易程序审理，笔者认为应该在上述格式基础上适当简化。具体为：（1）判决书首部、尾部的各项内容表述正确、严谨，对重要的程序事项和诉讼活动表述言简意赅。（2）判决书原诉称、被告辩称如实反映。（3）事实部分“实体及程序事实”应该得到充分展示（4）本院认为部分应该不能省。应该准确归纳了当事人争议焦点，针对行政诉讼的特点，根据查明的事实和有关法律、法规、法学理论，就具体行政行为是否合法，原告诉讼请求是否合理进行了分析论证。需要简化的是判决举证、质证、认证过程，不需要记载详细，对已经认定的证据在事实后面列举即可。具体格式详见附件。通过审判实践看，判决举证、质证、认证过程的写作，需要行政审判法官投入大量时间和精力，而当事人看不懂。有的法官因行政法学理论功底不够，把与所诉行政案件无关，但对其它纠纷相关联的证据进行了认定，给法院解决其它纠纷留下了隐患。
笔者认为，目前我院承担了行政诉讼案件简易审这一项任务，是上级法院对我们的信任，我们应该本着对党的事业负责，对人民负责，对法律忠诚的态度，客观向上级反映试点工作真实情况，并积极提出建议，希望以予采纳，使简易程序审判行政案件试点工作合法、有效的开展下去。对此，笔者专门拟定了宜昌市西陵区人民法院行政案件简易程序试点工作方案2（建议稿），为《行政诉讼法》出台，合法的开展简易程序审判行政案件试点工作做力所能及的事情。


附作者通讯地址：湖北省宜昌市西陵区体育场北路2号宜昌市西陵区人民法院

向建军电话：0717-6736940 18972005929
方正权电话：0717-6732166 18986778999



附件
1、宜昌市西陵区人民法院行政案件简易程序试点工作方案2。（建议稿）
2、《一审作为类（简化审程序）行政判决书》格式
3、《一审不作为类（简化审程序）行政判决书》格式



附件1
宜昌市西陵区人民法院
行政诉讼案件简易程序试点工作方案2
（建议稿）
根据最高人民法院《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》，湖北省高级人民法院经研究确定我院为我省开展行政诉讼简易程序审判工作的试点法院，并已将我院报最高人民法院备案。为及时、顺利、有效开展该项工作，我院按照《中华人民共和国行政诉讼法》和最高人民法院《通知》等规定，已制定试点工作方案，因客观存在的法律障碍，为此特提出新方案如下:
一、由本院制作《宜昌市西陵区人民法院第一审行政诉讼案件普通程序简化审开庭审判操作程序规定》，开庭原则按上述《规定》执行。法庭调查和辩论可以围绕主要争议问题进行，庭审环节可以适当简化或者合并。
《宜昌市西陵区人民法院第一审行政诉讼案件普通程序简化审开庭审判操作程序规定》的特点主要为：
第一、开庭前的准备
浅议国家工作人员

王为君


刑法设定国家工作人员作为特殊的犯罪主体，目的是保障国家政务的廉洁性、公正性、严肃性，维护国家的声誉和威信，体现严格要求国家工作人员奉公守法、克尽职守、全心全意为人民服务的宗旨。由于国家工作人员这个法律概念涉及到司法实践中对案件的侦查管辖分工和对被告人的准确定罪量刑，因此正确理解国家工作人员的范围极为重要，本文根据修订后的《刑法》，谈谈笔者对此法律概念的理解，以期达抛砖引玉之效。


一、国家工作人员范围的修改


一九七九年制定的刑法第八十三条规定“国家工作人员是指一切国空机关、企业事业单位和其他依照法律从事公务的人员”，一九八二年三月八日全国人大常委会颁布的《关于严惩严重破坏经济的犯罪的决定》第一条规定“ 国家工作人员包括在国家各级权力机关、各级行政机关、各级司法机关、军队、国营企业、国家事业机构中工作的人员以及其他各种依照法律从事公务的人员”，随着投资主体的多元化，各种混合所有制形式的公司、企业的大量出现，一九九五年十二月最高法院颁布的《关于违反公司法受贿、侵占、挪用等刑事案件适用法律若干问题的解释》中规定：公司企业中的国家工作人员是指在国有公司、企业或者其他公司、企业中行使管理职权，并具有国家工作人员身份的人员，包括国有公司、国家企业委派或者聘请作为国有企业代表，在中外合资、合作、股份制公司企业中待命职权并具有国家工作人员身份的人员，从这一系列的立法和司法厅解释来看，国家工作人员的范围过宽，线条不够清晰，导致了司法实践中不便操作，特别是对公司、企业中哪些人员是国家工作人员的问题常常争吵不休。因此如何准确界定国家工作人员的范围，成了刑法修订的一个主要课题。


刑法中国家工作人员作为特殊主体的犯罪主要有三类：一类是违反廉洁义务方面的犯罪，即贪污受贿赂罪。第二类罪是国家工作人员失职渎职方面的犯罪。第三类是国家工作人员利用职权进行的侵犯一些其他客体的犯罪，如报复陷害罪，侵害公民宗教信仰自由罪。从这些犯罪的特征来看，其与国家工作人员运用公共权力维护公共秩序的管理活动有关，国家机关工作人员以外的人员不具备这两个特征，将其作为严格意义上的国家工作人员，过于勉强，不够科学，因此修订后的刑法将国家工作人员的范围严格限定在国家机关工作人员，同时从保护国有资产以及公共财产的角度出发对国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位从事公务的人员以及其他依照法律从事公务的人员以国家工作人员论，我认为应将这类人员称为准国家工作人员，这样就既把国家工作人员同准国家工作人员严格区分开来，又不妨碍对准国家工作人员利用职务之便进行的侵犯公共财产的犯罪按国家工作人员的犯罪来定罪量刑。


实际上修订后的刑法中使用了国家工作人员作为犯罪事实主体的仅有第八章的贪污贿赂罪，这是由于准国家工作人员不具备国家机关工作人员管理社会的职能，对其以国家工作人员定罪处刑的犯罪就只能限于违反廉洁义务可能造成国有资产流失的犯罪，即贪污贿赂罪，因此在第九章的渎职罪及其它章节中均使用国家机关工作人员来作为严格意义上的国家工作人员，以区别于准国家工作人员，以免造成概念混淆。


二、国家机关工作人员的外延思考


国家机关工作人员的外延依赖于国家机关的外延来确定，而国家机关是指依照宪法及各种组织法产生、设立并依照法律行使国家对政治经济、科学文化教育等社会公共事务管理的组织和机关。基于国家机关的内涵出发，狭义的国家机关论认为国家机关是指宪法第三所列的六类国家机构，即国家的权力机关僵人民代表大会和地方各级人民代表大会，国家的行政机关国务院和地方政府，国家的代表机关国家主席，国家的军事机关中央军事委员会，国家的审判机关和检察机关，一般的法学教材中都持这种狭义的国家机关论，从而将国家机关工作人员的范围限定在这六类机关中从事公务的人员。而有关的刑法教材中，对国家机关的范围或避而不谈，或含糊不清，如高铭暄、马克昌主编的《刑法学》一书中认为国家机关包括“国家权力机关、行政机关、司法机关等等”，对国家机关的范围并未明确界定。而有的专著中又前后规定不一，如最近出版的黄太云、藤炜主编的《中华人民共和国刑法条文释义与适用指南》一书中专条释义时认为国家机关包括国家权力机关、行政机关、司法厅机关和军事机关，但在对其他罪的主体释义时又将党的机关同上述四机关干部一同列入国家机关干部，而《中国刑法教程》一书中则对国家机关的范围避而不谈。国家机关的范围也就是外延如果过宽则可能出现罪及，罪刑失衡的现象；如果过窄，则不利于惩处犯罪，如党的机关工作人员泄露国家机密，就无法定罪处刑。那么国家机关到底应该包括哪些呢？我认为，刑法中的国家机关应是指广义的国家机关，不仅包括宪法规定的六类国家机构，还应当包括以下三类机关：


1 、各级党的机关。党对国家的领导，是由宪法规定的，它对国家社会事务的各个方面进行着直接或间接的领导，即有政治原则、政治方向的领导，也有党管干部和党对重大政治、经济问题的决策和领导，各级党的机关待命着党对国家的管理职能，因此其活动就必须受到包括刑法在内的法律监督，就应对其工作人员利用宪法和党的组织章程所赋予的权力进行的违反廉洁自律、失职渎职等犯罪进行处罚。党的机关的工作人员应当同其他国家机关的工作人员一样廉洁自律、奉公守法，其利用职权进行的犯罪必须同其他国家机关工作人员一视同仁，一样定罪处罚，不能特殊化，否则就会造成刑法 上的真空，严重损害党的威信和党的领导。因此党的机关应当成为刑法 中广义的国家机关。其次党的机关列入国家机关是惩治妨害党的机关正常活动的犯罪的需要，否则，对那些伪造、变造党的公文、证件、印章，冒充党的机关工作人员的招摇撞骗，聚众冲击党的机关等妨害党的机关正常活动的犯罪就无法定罪处刑，造成党的机关正常活动无法正常进行。第三将党的机关作为国家机关符合过去一贯的作法，过去了的司法厅实践中我们都理所当然地把党的机关作为国家机关，把其工作人员作为国家工作人员，比如前不久最高法院公布的二起县委书记受贿卖官案件中，就有多位是党的机关工作人员，对基按国家工作人员定罪处刑，符合人们的思想习惯意识并为社会认可。


2 、各级军事机关。军事机关是国家的机器和专政工具之一，理应属于国家机关。虽然修订后的刑法将军队中从事公务的人员渎职犯罪和妨害军事机关正常活动的犯罪分别在第十章的军人违反职责罪和第七章的危害国防利益罪中作了相应在的规定动作，但对军队院校中从事公务人员贪污贿赂方面的犯罪以及利用职权进行的报复陷害等犯罪未单独作出规定，因此还必须将各级军事机关列入国家机关。军队作为国家机关在《关于严惩严重破坏经济的犯罪的决定》中已有规定，虽然该决定现已失效，但仍应在修订后的刑法中对其立法精神予以参考。


3 、各级政协机关。宪法序言中规定政协是全国性的统一战线组织，时到今日它已逐步形成为各民主党派人民团体进行政治协商、议政和监督司法、行政机关的机构。虽然其议政、监督没有人大具有实质性，但其在我国的政治工作事务中发挥着越来越重要的作用，已经成为国家管理社会的机构之一。政协机关作为办理政协日常工作事务的机构，同其他国家机关一样重要，对妨害其日常正常活动的犯罪行为应定罪处刑，政协机关的工作人员从国家财政领取薪水，掌管着国家给予政协的国有资产，行使着政协的权力，对其利用职权进行违反廉洁自律义务、失职渎职等犯罪必须同其他国家机关工作人员一样定罪处刑。


三、准国家工作人员的法律顾问概念


准国家工作人员的犯罪仅限于第八章的贪污贿赂罪，其目的在于保护国有资产以及维护多种经济成分混合的公司企业事业单位中国有资产代表者的形象。准国家工作人员主要分为三类：一类是国有公司、企业、事业单位、人民团体是从事公务的人员。二是国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体中从事公务的人员。三是依照法律从事公务的人员。要准确界定准国家工作人员必须先弄清以下几个概念：


1 、国有公司、企业、事业单位。在我国国有资产的形式只有一种，即全民所有制，那么国有企业事业单位当然是指全民所有制企业事业单位。但国有公司这个概念就不明确，根据公司法设立的国有独资公司当然是国有公司，但其它有限责任公司中哪些是国有公司呢？我认为只有那些股东完全由国有独资公司或国有企业、事业单位组成的公司才能成为国有性质的有限公司。


2 、人民团体。一般法学教材对人民团体未作具体的定义而采用列举的方式，举出如妇联、共青团、工会等人民团体，但实际上参加政协的人民团体就有三十多个，由于我国没有制定人民团体法，要确定哪些团体是人民罢休有难度，我认为人民罢休是经费来源于国家财政，活动代表着某一界别的人民群众组织，是普遍性的非政府组织，工作人员由国家组织、劳动、人事部门聘用管理。


3 、其他依照法律从事公务的人员。我认为这类人员主要有二类，一类是依照法律选举产生的管理公共财产的人员。如依照《村民委员会组织法》、《居民委员会组织》《法令集体经济组织法》等法律选举产生的村委会委员，居委会委员、集体经济组织的管理工作人员。二是贪污法律的授权而从事公务的人员，主要是指被授权待命特定行政职权的社会团体、群众性组织等，如街道办事处设立的群众价格监督员。三是贪污法律选举产生的从事社会管理职能的人员，如人民陪审员等。

( 单位：湖北省咸宁市咸安区纪委 )