江苏省南京市人民政府


宁政发（2008）54号

南京市政府关于印发《南京市城乡居民最低生活保障条例实施细则》的通知


各区县人民政府，市府各委办局，市各直属单位：

　　《南京市城乡居民最低生活保障条例实施细则》已经市政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。


二○○八年三月十九日


南京市城乡居民最低生活保障条例实施细则

　　第一章 总 则

　　第一条 根据《南京市城乡居民最低生活保障条例》（以下简称《条例》），结合本市实际，制定本实施细则。

　　第二章 保障对象

　　第二条 持有本市常住户口的城乡居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于户籍地城乡居民最低生活保障标准的，均有申请获得最低生活保障的权利。

　　第三条 家庭成员指具有法定赡养、扶养、抚养关系的人员，包括户籍迁出的在校学生。

　　第四条 共同生活的家庭成员人均收入指共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入（包括法定赡养人、扶养人或者抚养人应给付的赡养费、扶养费或者抚养费），除以共同生活的家庭成员数所得到的人均数。

　　第五条 有下列情形之一的，不能享受最低生活保障待遇：

　　（一）实际生活、支出水平明显高于当地最低生活保障标准的家庭：

　　1、拥有、使用各种机动车辆、大型农具、农机具（残疾人用于功能性补偿代步且未用于客货运营的机动车辆除外）的家庭；

　　2、雇佣他人从事各种经营性活动的家庭；

　　3、自费安排子女择校就读、出国留学的家庭；

　　4、持有或从事有价证券买卖及其他投资行为和有高值收藏的家庭；

　　5、无特殊情况，城镇居民1人户住房建筑面积超过50平方米、2人户超过70平方米、3人及3人以上户人均建筑面积超过房产部门公布的当地人均住房建筑面积的家庭；

　　6、无特殊情况，申请前2年之内及享受最低生活保障待遇期间购买商品房，或以商品房价格购买超过标准面积的经济适用房的家庭；

　　7、申请前2年之内及享受最低生活保障待遇期间高标准装修房屋的家庭；

　　8、无特殊情况，家庭水、电、气月支出人均超过当地最低生活保障标准的25%，通讯费月支出超过当地最低生活保障标准的20%的家庭；

　　9、饲养高档宠物的家庭；

　　10、家庭成员持有并使用高档移动电话，或购置、佩戴贵重首饰，或经常享用高档烟酒等非生活必需品，以及经常参加高消费娱乐休闲活动的家庭；

　　11、年内家中购买单件价值超过最低生活保障标准10倍以上（含10倍）非生活必需品的家庭。

　　（二）拒绝配合社区居民委员会、村民委员会和管理机关进行调查、核查，致使无法核实收入的家庭。

　　（三）故意隐瞒家庭真实收入（包括隐性收入）及家庭人口变动情况，提供虚假申请材料及证明的家庭。

　　（四）在就业年龄段内有劳动能力但尚未就业的人员，无正当理由拒绝就业的。

　　（五）在就业年龄段内有劳动能力但尚未就业的人员，享受最低生活保障待遇期间，一个月内无正当理由2次以上拒绝参加社区公益性劳动的。

　　（六）通过离婚、赠与、转让等形式放弃自己应得财产或份额，或放弃法定应得赡养费、扶养费、抚养费和其他合法收入的家庭及个人。

　　（七）故意采取其他规避法律、法规的行为造成无经济来源、生活困难的人员。

　　（八）参与赌博、卖淫、嫖娼、吸毒等违法活动经教育不思悔改的人员。

　　（九）各类服刑、劳动教养期内人员（经有关部门批准的社会矫正人员除外）。

　　（十）外地来本市就读的在校学生。

　　（十一）无正当理由，擅自将土地承包权转租他人，以及对承包土地人为抛荒的家庭。

　　（十二）无正当理由，在申请享受最低生活保障待遇之前，已在本市以外地区居住半年以上的居民。

　　（十三）其他按照规定不能享受最低生活保障待遇的情形。

　　第三章 保障标准

　　第六条 城乡居民最低生活保障标准，分为城市居民最低生活保障标准和农村居民最低生活保障标准。

　　农村居民和拥有农村集体土地承包权的城市居民，适用农村居民最低生活保障标准，其他居民适用城市居民最低生活保障标准。

　　第七条 市区城乡居民最低生活保障标准的确定和调整，由市民政部门会同有关部门制定，报市人民政府批准后公布执行。

　　县（区）城乡居民最低生活保障标准的确定和调整，由县（区）民政部门会同有关部门制定，报县（区）人民政府批准，并由县（区）人民政府报市人民政府备案后公布执行。

　　第四章 家庭收入的核算

　　第八条 下列货币收入和实物收入，应计入家庭收入：

　　（一）工资、薪金、奖金、津贴、补贴；

　　（二）离退休养老金、退养退职生活费、下岗职工基本生活费、失业保险金、职工遗属生活补助费；

　　（三）赡养费、抚养费、扶养费；

　　（四）一次性安置费、一次性经济补（赔）偿金、定期给付的各种生活补助（偿）费；

　　（五）出租或变卖家产获得的收入；

　　（六）接受资助、赠与和继承所得收入；

　　（七）存款及利息；

　　（八）种植业、养殖业、手工业、捕捞业等家庭经营收入；

　　（九）自谋职业收入；

　　（十）集体经济组织分配收入；

　　（十一）其他按照规定应计入的家庭收入。

　　第九条 符合下列规定的有关费用，不计入家庭收入或允许从家庭收入中抵扣：

　　（一）优抚对象按规定享受的抚恤金、补助金、立功荣誉金和护理费；

　　（二）义务兵家庭优待金；

　　（三）各级人民政府给予的奖励金、市级以上劳动模范退休后享受的荣誉津贴；

　　（四）独生子女父母奖励金，计划生育家庭所获政府奖励扶助资金；

　　（五）在校学生的各类助学金、奖学金；

　　（六）老年人按政策规定享受的高龄老人长寿补贴；

　　（七）因公（工）负伤职工的护理费，死亡职工的丧葬费；

　　（八）因病、因就学困难接受政府补助和社会捐赠中用于治病、学业支出的部分，以及因突发性灾难接受的临时性救（资）助款物；

　　（九）由单位按期统一扣缴的应由个人负担的社会保险费用和个人领取的一次性补偿金中用于缴纳社会保险费用的部分；

　　（十）以自谋职业者名义，按最低缴费标准向劳动保障部门缴纳的社会保险费用（需提供社会保险缴费凭证，以本人当月收入为限）；

　　（十一）由单位按期统一扣缴的应由个人承担的住房公积金；

　　（十二）因拆迁获得的一次性拆迁补偿款中，用于购置经济适用房等安居性质的自住房屋实际支出的部分（超标部分除外）；

　　（十三）以赚取租金差价为目的，承租他人住房实际支付的租金费用（从出租原有住房的租金收入中扣除）；

　　（十四）政府给予的廉租住房补贴；

　　（十五）最低生活保障对象参加社区组织公益性劳动所得的奖励；

　　（十六）其他按照规定不应计入家庭收入或允许从家庭收入中抵扣的费用。

　　第十条 各类家庭收入应按照下列规定进行计算：

　　（一）实物收入应按当地市场价折算为家庭收入。

　　（二）家庭收入的确认期限一般不超过提出最低生活保障申请前的3个月，不稳定收入的确定期限以提出最低生活保障申请前12个月平均水平为准。

　　（三）符合本实施细则第五条列举情形之一的家庭中的个别成员，核定其月收入不得低于当地最低生活保障标准。

　　（四）在职人员或自谋职业人员的月收入（不含个人缴纳的住房公积金，包含个人缴纳的基本社会保险费）高于市政府公布的最低工资标准的，应按当地最低生活保障标准的50%扣除必要就业成本。

　　（五）与用人单位形成劳动关系的劳动者，工资收入高于市政府公布的当地最低工资标准的，按照实际收入计算；无法计算的，按照市政府公布的当地最低工资标准计算。

　　因所在用人单位长期亏损、停产、半停产、破产等原因，已经连续6个月以上未领到或未足额（指未达到最低工资标准）领到工资，且今后不可能再予以补发的，由该单位上级主管部门或所在地劳动保障部门认定并出具证明，可以按实际收入计算。

　　（六）离退休养老金、离退休费、基本生活费、失业保险金和职工遗属生活补助金按照市政府公布的相关标准计算；高于相关标准的，按照实际收入计算。

　　（七）享受病假工资的职工、病退内退人员、学徒工、大中专毕业实习期人员的工资或生活费收入，均按实际收入计算。

　　（八）与用人单位解除劳动关系领取一次性安置费、经济补偿金、生活补偿（助）费，或获得其他收入（以下统称一次性收入）的人员，应在一次性收入中扣除该职工自解除劳动关系之日起到法定退休年龄之前个人应缴纳的基本社会保险费（提供不出基本社会保险缴费凭证的不予扣除），再将剩余部分与家庭其他收入合并计算，然后按家庭人口数和当地最低生活保障标准，计算自领取一次性收入之月起可分摊的月数。在可分摊的月数内，该家庭不予享受最低生活保障待遇。一次性收入不足以分摊到申请低保的月份时，则一次性收入不再计入家庭收入。

　　（九）因征地领取一次性安置补助费的人员，其安置补助费按照本条第（八）项的规定计入家庭收入。

　　（十）因拆迁一次性领取拆迁补偿费的家庭，其拆迁补偿费按照第九条第（十二）项的规定用于购房后的结余部分，按照本条第（八）项的规定计入家庭收入。

　　（十一）具有赡养、抚养及扶养关系的家庭成员不在一起共同生活的，义务人给付的赡养费、抚养费及扶养费低于具有法律效力的协议书、调解书、判决书等法律文书确定的数额，按照法律文书确定的数额计算；义务人实际给付的赡养费、抚养费及扶养费高于法律文书确定的数额，按照实际给付计算。

　　没有上述法律文书，义务人家庭月人均收入低于当地最低生活保障标准1.5倍的，视为无赡养、抚养及扶养能力，可以不计算赡养费、抚养费及扶养费。义务人家庭月人均收入高于当地最低生活保障标准1.5倍，应将其收入高出部分的50%收入，平均分摊到每名被赡养人、被抚养人及被扶养人，作为义务人应给付的赡养费、抚养费及扶养费计入被赡养人、被抚养人及被扶养人的家庭收入。义务人实际给付的赡养费、抚养费及扶养费高于应给付数额的，按实际给付计算。

　　（十二）长期在外务工的家庭成员，不能提供相关收入证明的，按外地最低工资标准计算。

　　（十三）农业、林业、牧业、副业、渔业等收入可以参考当地统计等部门测算的收入数核定家庭收入；高于测算数额的，按实计算。

　　第五章 保障金的计算

　　第十一条 最低生活保障金额按照被保障家庭月人均收入低于当地最低生活保障标准之间的差额确定。其基本计算公式为：家庭月最低生活保障金额=（当地保障标准－家庭月人均收入）×保障人数。

　　同时具有城镇居民和农村居民的家庭，根据居民的身份，按照当地城乡居民最低生活保障的标准，分别予以保障。其基本计算公式为：家庭月最低生活保障金额=（当地城市居民保障标准－家庭月人均收入）×应保障的城市居民人数＋（当地农村居民保障标准－家庭月人均收入）×应保障的农村居民人数。家庭月人均收入高于当地农村居民最低生活保障标准，且低于当地城市居民最低生活保障标准，只保障该家庭中的城市居民。

　　第十二条 特殊对象的保障金，按照下列规定计算（同一特殊对象只能按有利原则享受下列一项条款规定的优惠政策）：

　　（一）最低生活保障对象家庭中有下列情形之一的，本人每月按保障标准增发10%保障金：

　　1、70周岁以上（含70周岁）的老人；

　　2、持有《中华人民共和国残疾人证》的残疾人；

　　3、在校就读的学生（含幼儿园）；

　　4、持有《独生子女证》或《独生子女父母光荣证》的独生子女家庭中达到法定退休年龄的父母及未成年子女；

　　5、单独生活的居民；

　　6、归侨；

　　7、少数民族居民。

　　（二）最低生活保障对象家庭中有下列情形之一的，本人每月按保障标准增发20%保障金：

　　1、80周岁以上（含80周岁）的老人；

　　2、父母一方死亡的单亲家庭未成年子女（包括年满十八周岁，仍在校就读的学生）。

　　（三）最低生活保障对象家庭中有下列情形之一的，本人每月按保障标准全额的130%发放保障金：

　　1、无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、抚养人或者扶养人的人员；

　　2、持有一、二级残疾人证的盲人、肢体、智力、精神类重度残疾人；

　　3、患有恶性肿瘤、尿毒症、白血病以及器官移植的人员。

　　（四）家庭月人均收入高于当地最低生活保障标准，但在当地最低生活保障标准2倍之内，有下列情形之一的，本人单独全额享受最低生活保障待遇，但不增发保障金，同时该家庭其他成员不享受低保户的相关优惠政策：

　　1、持有一、二级残疾人证的盲人、肢体、智力、精神类重度残疾人；

　　2、患有恶性肿瘤、尿毒症、白血病以及器官移植的人员；

　　3、父母双亡的未成年子女；

　　4、无监护人、无生活来源的服刑人员的未成年子女。

　　（五）未就业随军家属、已故原工商业者无工作的配偶、生活困难的军转干部等特定对象的保障政策，按有关文件规定办理。

　　第六章 保障金的申请、审批及发放

　　第十三条 申请最低生活保障待遇，由户主或者其委托的人员向受管理机关委托的户籍地社区居民委员会、村民委员会或采用集中受理方式的街道办事处、镇人民政府有关管理机构（以下简称被申请人）提出书面申请，并提交户籍证明、身份证明、收入证明等有关材料。有劳动能力尚未就业的申请人，还应提供户籍地街道、镇以上劳动和社会保障机构出具的就业登记证、培训和推荐就业记录材料。失业人员应提供劳动和社会保障部门发给的有关失业证明。在现户籍地居住未满三个月的申请对象需提供原户籍地街道低保管理机构出具的是否享受低保待遇情况的证明。

　　第十四条 被申请人对申请人提供的申请及相关材料进行初审，按照下列规定作出决定：

　　（一）申请人提供的申请材料齐全、符合法定形式的，应受理申请人提出的申请；

　　（二）申请人提供的申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当场或者在五个工作日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；

　　（三）申请人明显不符合最低生活保障条件的，应及时告知申请人不予受理并说明理由。

　　第十五条 社区居民委员会、村民委员会受理申请，或接到街道办事处、镇人民政府的调查委托后，应在申请人居住地将申请人名单及家庭收入等情况公示五日，并通过入户调查、邻里访问、群众评议及信函索证等方式对申请人家庭构成、家庭收入、财产状况和实际生活水平进行调查核实。

　　申请人居住地与户籍地不一致的，符合户口迁移规定的，应将户口迁至实际居住地后方可提出申请；实际居住地派出所出具不符合户口迁移规定证明的，申请人在户籍地提出申请后，由户籍地社区居民委员会、村民委员会委托实际居住地社区居民委员会、村民委员会承担调查工作。实际居住地社区居民委员会、村民委员会应配合户籍地社区居民委员会、村民委员会进行前款规定的公示、调查核实及群众评议工作，并在一周内提供调查报告。

　　第十六条 街道办事处、镇人民政府应对社区居民委员会、村民委员会报送的材料进行审核，做到逐户上门核查，并在一周内提出书面审核意见，报送区县民政部门审批。

　　第十七条 区县民政部门应对街道办事处、镇人民政府报送的材料进行审核，并在《条例》规定的一个审批周期内，按不同审核结果分别作出书面审批决定：

　　（一）对经审核决定不予批准的，作出不予批准的书面决定，并委托街道办事处、镇人民政府在《条例》规定的一个审批周期内书面通知申请人并说明理由。

　　（二）对拟批准的最低生活保障对象，委托社区居委会、村民委员会在申请人居住地将拟审批家庭的基本情况及拟发保障金公示五日。没有异议的，作出批准的书面决定，并向申请人发放《最低生活保障金领取证》；有异议的，区县民政部门应会同街道办事处、镇人民政府对申请对象家庭实际状况再次进行核查，并根据核查结果及时作出批准或不予批准的决定。根据核查结果决定不予批准的，应书面通知申请人并说明理由。

　　第十八条 本实施细则第十七条所指一个审批周期，是指区县民政部门应自被申请人受理申请之日起的三十日内办结审批手续，但《条例》规定的两次公示所需时间不计算在期限内。申请农村最低生活保障待遇的，经区县民政部门负责人批准，可以延长十五日办结审批手续。

　　第十九条 街道办事处、镇人民政府应从批准享受之月起，按月向最低生活保障对象发放保障金。

　　第七章 日常管理

　　 第二十条 最低生活保障工作实行动态管理。街道办事处、镇人民政府应会同社区居民委员会、村民委员会按照下列规定，对最低生活保障对象进行定期核查：

　　（一）对就业年龄段内有劳动能力的最低生活保障对象，每季度复查一次；

　　（二）对所有保障家庭每半年做一次普遍走访。保障对象家庭收入发生变化的，应及时进行调整；

　　（三）对所有保障家庭每年度进行一次全面复审。年审通过的家庭，管理机关应在其《最低生活保障金领取证》上加盖年度审验合格印鉴。

　　第二十一条 最低生活保障对象在享受最低生活保障待遇期间家庭收入增加或者家庭成员减少的，应在一个月内报告被申请人或者上级管理机关，不得继续领取或者多领取最低生活保障金。

　　第二十二条 区县民政部门应根据街道办事处、镇人民政府上报的变更材料，及时作出保障金增发、减发或停发审批决定。停发或减发最低生活保障金的，区县民政部门应委托街道办事处、镇人民政府在停发或减发最低生活保障金的当月书面通知保障对象，并说明理由。

　　第二十三条 最低生活保障对象享受最低生活保障待遇后，居住地和户籍地不一致的家庭，街道办事处、镇人民政府应委托社区居民委员会、村民委员会书面告知其在三个月内将户口迁至居住地。符合户口迁移规定，无正当理由逾期不迁的，应停发最低生活保障金；不符合户口迁移规定的，应由实际居住地派出所出具证明，方可在户籍所在地享受最低生活保障待遇。

　　第二十四条　户籍迁移的保障对象，应当在原户籍地领取本月的保障金，同时到新户籍地重新申请享受最低生活保障待遇。

　　第二十五条 因就业或自谋职业致使家庭人均收入高于保障标准的，采取缓退方式退出最低生活保障，以鼓励保障对象实现劳动自救：

　　（一）就业或自谋职业后家庭月人均收入低于当地最低生活保障标准1.5倍（含1.5倍）的，自实际收入发生变动起的六个月内保留原最低生活保障待遇不变，第七个月退出最低生活保障待遇；

　　（二）就业或自谋职业后家庭月人均收入高于当地最低生活保障标准1.5倍的，自实际收入发生变动起的三个月内保留原最低生活保障待遇不变，第四个月退出最低生活保障待遇。

　　第二十六条　最低生活保障对象在医疗、教育、住房、法律援助等方面所应享受的社会救助政策，按照有关文件执行。

　　第八章 资金管理

　　第二十七条 财政部门应单独设立社会保障资金专户，定期将年度财政预算安排的保障金转入社会保障资金专户，并通过专户及时足额拨付保障金。

　　民政部门应每年度向同级财政部门报送下年度保障金预算。

　　第二十八条 区县财政和民政部门应在每季度第一个月上旬，分别向市财政、民政部门报送上季度《城乡居民最低生活保障金使用情况表》。经审核后，由市财政部门将市承担的资金和农村低保补助金拨付至有关区县财政社会保障资金专户。

　　第二十九条　各级财政部门应在年度部门预算中安排必要的最低生活保障工作经费，保证低保工作的顺利开展。

　　第三十条 最低生活保障金的拨付及发放，应手续完备、账册齐全，接受财政、审计和上级主管部门的检查、审计和社会监督。

　　第九章　工作机构和工作人员

　　第三十一条 市和区县民政部门应设立最低生活保障工作机构。街道办事处、镇人民政府应配备专职工作人员从事低保管理工作，有条件的街道办事处、镇人民政府可以成立最低生活保障工作机构，应成立由主管领导和相关机构工作人员组成的最低生活保障评审小组，负责审核、评定工作。

　　第三十二条 社区居民委员会、村民委员会应成立最低生活保障民主评议小组。评议小组成员由最低生活保障工作人员、社区（村）委员会成员、居（村）民代表及其他人员5—7人组成。民主评议小组应当经社区居民（村民）代表大会民主推选产生。

　　第三十三条 区县民政部门应按照辖区内每100—200户城乡最低生活保障对象聘用1名最低生活保障工作协理员，协助区（县）、街（镇）、居（村）低保工作机构从事最低生活保障日常管理工作。最低生活保障工作协理员工资应不低于同一地区专职社区工作者的工资水平。

　　第十章　附 则

　　第三十四条 本实施细则由市民政局负责解释。

　　第三十五条 本实施细则自发布之日起施行。市政府2004年11月30日发布的《南京市城乡居民最低生活保障条例实施细则》（宁政办发〔2004〕159号）同时废止。



司法公正及其载体与支撑点
——谈司法公正与司法制度、法官素质建设和社会道德水准

提纲：司法公正不仅要有司法机关和司法人员这种良好载体，同时还需要足以支撑这种载体正常运行的物或者点。
1、建立以法官独立行使司法权的国家权力保障制度即司法权制度，
2、又是司法公正的一个支撑点。
3、全力提升全社会的道德水准，
4、又是司法公正的另一个支撑点。
5、建立高素质法官的遴选制度，
6、以培养高素质的法官群体，
7、又是司法公正的载体。

多年以来，社会上"司法不公"和"司法腐败"的呼声一浪高过一浪。新闻媒体、公众舆论、党政领导和权力机关几乎都将司法不公和司法腐败的矛头无一例外地直指司法机关内部。司法机关和司法人员的形象日趋萎化，本来就未曾树立起的司法权威和司法公信力几乎荡涤无遗。为此，中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部开展了一系列教育整顿活动，采取了一系列有效的措施。最高人民法院为加强队伍建设，提高法官素质，于一九九七年开始就实行初任法官全国统一资格考试制度，随后又相继制定颁发了《违法审判责任追究制度》、《审判人员严格执行四避制度的若干规定》和《人民法院审判纪律处分办法》、《人民法院执行工作纪律处分办法》及《法官职业道德基本准则》等，同时会同有关部门修改了《法官法》，于今年实施了全国统一司法考试，进一步提高了法官的门槛。与此同时，最高人民法院在审判方式和内部管理体制方面加大了改革力度，试图建立起一种符合现代审判规律的内部管理机制和审判机制。从加强合议庭、独任审判庭职能到审判长、独任审判员选任制的产生，从而强调和加强庭审功能；从贯彻公开开庭审理、当庭宣判到电视现场直播，从而强调审判的公开性；从推行当事人举证责任制至统一的证据规则的制定实施，从而强调当事人主义，弱化法官的职权主义；从庭审的纠问式变抗辨式，从而突出法官的中立身份，进一步体现审判公正；从书记官集中管理到建立书记官管理系列，从执行方式的改革到执行机构的改革一一设立执行局，由省高院统一管理协调执行工作，从而说明法院为实现司法公正，改革已进入了深层次。凡此种种，司法机关尤其是法院系统，在法律规定范围内和自己的职权范围内，几乎已穷尽一切可能来消除司法腐败和实现司法公正。然而，司法腐败并未得到根本遏制，司法公正远未真正实现。因此，近年来，法律界的专家学者及其他有识之士，不得不把深思的目光更多地关注到司法外部环境及其制度与根源上。要实现司法公正，司法机关和司法人员仅仅只是一个载休，就如高速行驶的卡车，除卡车本身具有这种负重高速的性能外，它还必须有坚实宽阔、平坦的高速公路，必须有铁丝网、树木花草作隔离屏障，同时还必须不会和不敢有人破坏保障这些卡车单向运行的隔离屏障。这就是说，司法公正不公要有司法机关和司法人员这种良好载体，同时还需要有足以支撑这种载体正常运行的物或者点。

一、建立以法官独立行使司法权的国家权力保障制度即司法权制度

在我国，司法和司法权是一个不甚明了和模糊的概念。有时将公检法司安均视为司法机关，将上述机关分别行使的刑事侦察权、起诉权、法律监督权、审判权，对犯人的监管权均认为是司法权；有时又公将检察、法院人作为司法机关。肖建国博士在《司法公正的基础》一文中曾论述说司法“主要是解决公民之间以及公民与国家之间的法律争执，消除社会冲突和社会紧张关系；而公民权利的保障，也有赖于法院的维持。”“在历史上，司法和司法机关曾是反对专利、对抗王权的一道屏障，负责监督政府、保护人民，同时也有效地保护法官”。这就说明司法权是有别于行政权和立法权的另一种国家权力，它必然独立于行政权。司法的任务既然是定纷止争，那么行使司法权的主体必然保持社会的中立身份，行使司法权的结果必然具有终局性，行使司法权的方式必然具有被 动性。显然，只有法院和法院才具有这种身份。检察官代表国家行使公诉权，其公诉权不具有司法权的本质内涵，其代表国家行使的法律监督权同样不具有司法权因有的本质，其他机关行使的侦察权等权力更不具有司法权的本质特征。因而，真正意义上的司法权只能是法院的法官行使的审判权。司法权既然起着定纷止争的作用，那么这种权力应当具有至高无上的权威，必然要以国家强权作为后盾，因此，国家权力保障制度是司法公正的一个支撑点。

（一）分解检察权，真正树立司法权威

我国宪法规定，检察机关是国家法律的监督机关。但检察机关同时又依法行使着部分刑事案件的侦察权，代表国家行使刑事案件的公诉权。也就是说，检察机关对刑事案件同时行使侦察权和起诉权时，犯罪嫌疑人的权利自然很容易被漠视和侵犯。当检察机关对法院的裁判行使抗诉权时，实质是国家的一种权力对国家的另一种权力——通常被认为是最神圣、最具权威，唯一具有终局性的司法权的公然蔑视和挑衅。这种公然蔑视和挑衅国家司法权的制度，使得公众不再信仰法律，也彻底破坏了公众心中“法院是社会正义的殿堂，法官是正义的化身”的理念。因此，有必要将检察机关行使的权力一分为三：反贪局、渎侦局，从检察机关分离出来单独成立类似香港廉政公署的机构，行使对国家公务员的弹劾和刑事侦察权；其法律监督权只能由国家的权力机关统一行使，而且，任何国家机关都不得对法院之个案裁判行使抗诉权；检察机关只履行刑事案件的公诉权，对裁判不服只能由受害人行使上诉权。唯其如此，才能从国家权力体系运行确保司法权威。

（二）改革法官任命制度和法院经费保障制度，确保司法权独立于行政权

我国宪法规定：“人民法院独立行使审判权，不受行政机关、企事业单位、人民团体和任何个人干涉。”目前我国各级地方法院的法官均由当地人大常委会任命，庭长、副庭长、院长均需经当地党组织考察决定后再提请任命，法官的工资和法院的各项经费均由当地政府拨付，加之我国又是党政合一的体制，因此，法院人财物，法官的晋升任免基本上由地方政府控制。在这种背景和条件上，宪法规定人民法院独立行使审判权，不受行政机关干涉只能是一纸空文。在行政权无限扩张的今天，行政权本来就需要司法予以制约，以维护公民的权利，在我国反而司法权地方化、司法权行政化，司法机关沦为地方政府的服务工具。这种局面和状况已是不争的事实。这也是公众和社会对司法丧失信心的最重要的原因。在没有行使权介入的诉讼中，面对失当的裁判，当事人通过上诉申诉有得以纠正的机会，而一旦有行政权的介入，当事人几乎不可能获得这种机会。因为法院很难不屈从于这种强权。为了使司法权真正独立于行政权尤其是地方行政权，建议在法官任免上，大法官由全国人大及其人大常委会任命，其他法官一律由最高法院院长任命，且非有法定事由，非经法定程序不得罢免。法官的薪金和法院的经费经全国人大审议后由中央财政足额划拨至最高法院统一管理调度使用，其经费能足以支撑整个诉讼运行，且法官的薪金能够与其身份地位相符，而非象目前绝大部分法院那样得靠争揽诉讼收取的费用来弥补缺口工资和办案经费。

（三）完善党的领导，走出司法独立的误区

我国宪法规定党领导一切，作为司法机关即人民法院必然接受党的领导。如何看待和认识党对司法工作的领导，确实存在一些误区。当地方党委对一起经济纠纷指定法院作出有利于本地企业的判决时，当地方党委以原告的诉讼请求不利于该地当前中心工作的开展或会影响当地某一部门的利益，指令法院不予受理该案或判令驳回起诉，面对这样的地方党委的领导，法院该不该接受呢？接受了这种领导，显然违背了宪法中关于“法律面前人人平等”的原则，破坏了法制的统一。宪法是党领导下制定的国家根本大法，宪法体现了党的根本意志，如果法院接受地方党委的这种领导，岂不是违背了宪法，违背宪法不更是违背了党的领导吗？早在1926年，刘少奇同志就指出：“法院独立审判是对的，是宪法规定了的，党委和政府不应该干涉他们判的案子。”“不要提政法机关绝对服从各级党委领导。它违反就不能服从。如果地方党委的决定同法律、同中央的政策不一致，服从哪一个？在这种情况下，应服从法律，服从中央的政策。”（《刘少奇选集》下卷 第452页）党对司法工作的领导主要体现在对司法工作方向性的领导上，而决不是对个案的干涉上，党的意志已集中体现在宪法和法律中。而且，由于我国党政合一，地方行政长官同时是地方党委二把手，地方党委也同时管理着大量的行政事务。因此，即使是党委出面跟法院打招呼、下指示，也实难区分究竟是党委的领导还是政府的干涉。因此，服从和坚持党的领导，首要的就是司法机关和法官要服从于宪法和法律，要敢于依法独立行使审判权。

（四）改变现行审判体制，确保法官独立。

司法独立，其核心是法官独立，法院即使独立于其他机关、团体和个人，而法官不能独立于外界，不能独立于其同行和上司，就失去了人们的社会期待司法独立的初衷，丧失了司法独立的本质内涵。1987年8月，联合国通过的《世界司法独立宣言》草案第2条指出，每个法院均应自由地根据其对事实的评价和对法律的理解，在不受来自任何方面或由于任何原因的直接或间接的限制、影响、诱导、压力、威胁或干涉的情况下对案件秉公裁判。其第3条又规定，在作出裁判的过程中，法官应对其司法界的同等和上司保持独立。司法系统的任何差异都不影响法官自由地宣布其判决的权力。马克思也早就说过：“法官除了法律以外，没有任何别的上司。”我国《法官法》也作出了法官独立审判的规定。因为只有法官的真正独立，才有可能确保司法公正。
我国法院现行的审判体制中庭长、院长对案件的审批制、审判委员会讨论制、下级法院对上级法院的个案请示汇报制，严重妨碍了法官独立审判的实现。在这种制度下，法官个体对案件的裁判并无独立可言。故此，建议对有关法律规定予以修改，在法院内部不再设立副院长、审判委员会和庭长，院长只是行政职务而审判职务，可设院长助理协管法院的日常行政工作，或暂保留庭长、副庭长，但规定只属行政管理职务，而非审判职务，不得履行案件裁判的审批权力。法官只得就法律的理解向上级法院请示待法官素质进一步提高后，一律不得向上级法院就案件进行请示汇报，既防止了因请示汇报出现“一审终审”，更主要的是确保法官独立。

二、建立高素质法官的遴选制度

法官是司法的载体。法官素质在很大程度上决定着一个国家法治的质量和司法公正的程度。从国外经验看作为法官，必须是法律职业者中的精英，必须具有精深的法律专业知识和丰富的社会经验及无瑕的品行。如英国的法官几乎都是从出庭律师中选拨的，而且只有那些出类拔萃的出庭律师才能有机会被任命为法官。一般而言，有10年以上执业经验的优秀出庭律师才能有望被任命为高等法院的法官；高等法院的法官或有15年以上执业经验的律师才能被任命为上诉法院的法官，在其他法院有两年以上经验或15年以上执业经验的律师才能被任命为上诉法院的法官，在其他法院有两年以上经验或15年以上执业经验的律师才能有资格被任命为大法官。

（一）我国法官队伍现状堪忧

目前我国法院队伍人数达30万人之多，在方面是所谓的“法官”队伍宠大，另一方面是真正从事审判业务的不多，与日益繁重的审判任务相矛盾。就基层法院而言，约有30—40%以上的人员从事诸如法警、书记员、纪检、监察、质检、信访、司法技术、司法行政、后勤保障等非审判业务性工作，其中有相当一部分人员具有审判资格；约有10%至15%的审判人员即3—4.5万人从事执行工作，真正从事审判的人员不足50%，即不足15万人。而在法院的审判人员中，业务能力相对较强的人员又基本上担任着院长、副院长、审委会委员、庭长及纪检组长、监察室主任、办公室主任等职，少有时间办案或基本不力案。根据海南省海口市中级法院许前飞法官对辽宁、广东、上海、山东、山西、陕西、河南、湖北及海南省的9个省市10个中级法院的调查，推算出，我国目前真正从事审判工作的不足12万人，从事执行工作的在2.8万人以上。这就是说全国法院约12—15万人的法官每年要审结近600万件各类案件，执结标的逾3000追亿元，基层法院的法官队伍整体素质不高，本科以上学历不多，基本不具有深厚的法学功底，其操守品行和司法能力均普遍受到公众的怀疑，真正的法律界精英不愿也难以选拔到法官队伍中，尤其是难以选拔到基层法官队伍中来；相反，由于司法环境的恶化和难以承受的社会压力以及非主观原因可能遭受的错案追究，已使一部分青年法官试图通过律师资格和现行的统一司法考试或研究生考试跳出法院，寻求其他职业，从而造成现有人才的流失。

（二）亟须营造一个仰慕法官职业的环境和氛围

1998年，最高法院通过新闻媒体公开对外招考十名高级法官，条件是从事法律教学的教授、研究员、一级律师和从事法律工作的正处级国家机关干部。然而，报名人数廖廖无几，总共不足十人。为什么中国最神圣的司法殿堂对这些学者、律师毫无吸引力？而在西文国家，被任命为最高法院法官简直是全国瞩目的事情，是多么光荣而神圣的选择。可是在中国没有人报，为什么？其一，法官不具有独立性，教授学者进了法院不能依自己对法律的深邃理解和良知独立判案；其二，法院和法院不具有权威性。任何机关、团体的负责人，任何媒体和公民个人，都可以对法院的裁判乃至庭审活动妄加评判，甚至对承办案件的法官和人品操守妄加揣测诽谤；对法院生效的裁判文书，行政机关、企事业单位、有一定的社会关系的公民个人乃至一些人大代表、政协委员可以公然拒绝履行义务；其三，法院和法官不具有公信力。由于以前法官的任职条件并不比其他公务人员高多少，更由于近年来普遍存在司法不公的现象及受经费制约利益驱动的原因，社会和公众对法院和法官缺乏信任感，人们远未树立起对法院裁判和法官言行自然认同的理念；其四，法官待遇低，法官一直按公务员制度管理，由于其流动性少，相对于行政机关，法官晋升的机会少，相比同龄同资历的行政人员，工资待遇偏低，尤其是地方法院由于地方财政困难，相当一部分工资及福利奖金得靠办案收取的诉讼费用弥补，甚至多年拖欠工资。在我国，法官这个职业远未达到它在社会上应有的地位和身份。如果法官这个职业不会被人仰慕，法官职业不再神圣，那么一个国家的正常秩序将得不到最终维护，社会的正义将难以被守卫，甚至连公民的基本权利都可能难于保障。仰慕法官职业，既是崇尚法律，也是在崇尚一种精神。亟须和极力营造这样一种环境和氛围，是建立一支高素质法官队伍所必须具备的重要的人文环境条件。

（三）建立高素质法官遴选制度刻不容缓

一个仰慕法官职业的人文环境和氛围，固然有利于高素质法官队伍的产生。但这种人文环境的培育，需要一个比较长的过程。而尽快建立一种高素质法官遴选制度，有助于法官的素质逐步提高，从而最终实现法官职业化、精英化。同时，法官素质的提高，能较快地改变社会对法官的评价，促进这种法律人文环境的培育，从而更好地改善整个司法环境。