吉林省四平市人民政府


四平市人民政府关于印发四平市人民政府政务大厅管理办法（试行）的通知

四政发〔2009〕30号


各县（市）、区人民政府，辽河农垦管理区、各开发区管委会，市政府各委办局、各直属机构：

现将《四平市人民政府政务大厅管理办法（试行）》印发给你们，请认真按照执行。







二○○九年十一月十二日





四平市人民政府政务大厅管理办法（试行）



第一章 总 则

第一条 为加强对市政府政务大厅的管理，推进行政审批的集中办理、联合办理，规范审批行为，提高行政效能，根据《中华人民共和国行政许可法》等法律法规，结合我市实际，制定本办法。

第二条 政务大厅坚持务实、高效、简捷、透明的原则，为公民、法人和其他组织提供规范服务。

第三条 政务大厅按照“一门受理、并联审批、统一收费、限时办结”的行政审批模式运行，是集政务信息公开、行政审批、公共服务、政务监督、政策和政务咨询等功能为一体的综合性公共平台。

第四条 政务大厅服务内容、办事程序、申报材料、办理期限和收费标准等公开，并在办公场所公示。

第二章 管理机构及职责

第五条 市政务公开协调办公室为政务大厅的管理机构，负责政务大厅的监督管理工作。主要职责是：

（一）为各进厅部门及办事窗口办理行政审批事项提供服务；

（二）协调各进厅部门、单位并联审批事项及各项工作；

（三）对进厅的行政审批项目及其受理、审查和决定等工作进行管理和督查，组织窗口规范、高效、优质服务；

（四）对窗口及工作人员进行定期考核和管理；

（五）负责制定和实施各项管理制度并进行监督检查；

（六）组织窗口工作人员的业务培训。

第六条 市监察局在政务大厅设立监察室，主要负责监督检查政务大厅行政审批事项的办理情况，开展执法监察、行政效能监察工作，及时受理服务对象的投诉、举报并查处。人员由市监察局选派和管理。

第七条 市政府法制办公室在政务大厅设立行政复议接待窗口，派专门人员受理行政复议申请，接待法律咨询、查询事项。

第八条 经编制部门批准成立的行政审批办公室是各部门向政务大厅授权派驻的内设机构，负责窗口统一办理本部门行政审批事项。

各部门办事窗口承担部门依申请公开政务信息职能，作为部门依申请公开点，具体受理依申请公开的相关事宜。

第三章 工作程序

第九条 窗口工作人员受理行政审批事项，对申报材料齐全且符合法定形式的申请，应当办理。

对不需要现场勘察、检测、检验、检疫、鉴定、听证的，在窗口授权范围内能够决定的行政审批事项及其他行政服务事项，实行一审一核办理制度。

对不能在窗口现场办理的，经窗口工作人员受理后，由审批办公室牵头组织部门内部按法定程序运转、办理，在承诺期限内办结后，由窗口直接答复申请人。

第十条 同一行政审批事项涉及两个以上窗口共同办理的，按并联审批制度办理。

第十一条 行政审批事项办结后，应当将办理结果在承诺期限内通知申请人，并在政务大厅网站上公布。

第十二条 审批事项除法律规定和特殊要求外，一律在窗口使用行政审批专用章。行政审批专用章的启用、变更、管理和注销，必须经政务大厅管理机构确认，核准备案。

第十三条 政务大厅积极推行电子政务，进一步开展、完善网上受理、网上审批工作，方便申请人。

第四章 审批服务制度

第十四条 政务大厅窗口工作人员接到申请人申报的行政审批事项后，根据具体内容，按照以下制度规定办理。

（一）首问负责制度

1．首问责任制度是指申请人到政务大厅办事或来电咨询、举报、查询等有关事项时，首次接待或受理的工作人员应承担解答、办理、转交或引导责任的制度。

2．属于首问责任工作人员职责范围的，应当耐心解答服务对象的询问，并按有关规定予以办理。

3．属于本窗口其他工作人员职责范围内的，首问责任工作人员要主动告知，或引导申请人到经办工作人员处。

4．属于其他窗口职责范围的，首问责任工作人员要主动告知办理窗口，亦可直接引导申请人到办事窗口，找到经办工作人员。

5．不属于政务大厅各窗口职责范围的，首问责任工作人员应热情说明情况，并尽可能地帮助申请人寻找相关经办部门。

6．首问责任工作人员在答复申请人提出问题时，答复要准确、清楚且符合政策。对于不清楚、掌握不准确的问题，要及时请示相关领导，咨询有关部门。对于确实无法解答的问题，要向申请人说明情况，并给予指导帮助。

7．首问责任工作人员对接受咨询、答复申请人、办理投诉中的重要事项，要做好书面记录，以备查询。

（二）一次性告知制度

1．一次性告知制度是指申请人到政务大厅办事或电话咨询有关办理事项时，经办工作人员必须一次性告知其所要办理事项的依据、时限、程序、所需的全部材料以及不予办理理由的制度。

2．各窗口都要提供书面印制的一次性告知材料，将行政审批“八公开”内容，一次性告知申请人。

3．申请人要求办理的事项，经办工作人员应当场审核其有关手续和材料，对手续、材料齐全或符合法定要求的，应按规定办理；对手续、材料不齐全或不符合法定要求的，应一次性书面告知其所需补正的手续和材料；申请人按照书面告知的要求补正后，经办工作人员应当按时予以办理。

4．对申请人所办事项涉及多个窗口的，或相关手续、材料不清楚，法律法规和规范性文件规定不明确等特殊情况，经办工作人员应及时帮助其咨询了解或请示报告，并将结果告知申请人。

5．对需一次性告知的事项，除电话咨询可用口头一次性告知外，要以书面形式告知申请人，并存档备查。

6．违反本制度，按照有关规定追究相关工作人员责任。

（三）限时办结制度

1．限时办结制度是指服务对象到政务大厅办事，在符合法律法规和有关规定以及手续齐全的前提下，经办窗口应在承诺时限内办结其所诉求事项的制度。根据对审批时限的有关规定，政务大厅审批项目分为即办件和承诺件。

2．经办工作人员受理即办件后，对申报材料立即审理，对于符合规定、手续齐全的，当场办理，即时办结或当天办结；对于材料不齐全的，应向申请人一次性告知应补充的全部材料，待材料补齐后正式受理。

3．经办工作人员受理承诺件后，应即时对申请人申报的材料和有关手续进行审查，对于符合规定、手续齐全的，接收全部必需的材料并出具书面凭证，写明所收材料名称、页数、办结取件时间及经办工作人员，在规定的时间内逐级报批，及时办结；对于资料不齐全的，应向申请人一次性告知应补充的全部材料，待材料补齐后正式受理。

4．对申请人申办事项，无正当理由不准延时办理。如特殊情况确需延时办理，经办工作人员要按照职权规定报分管领导审批，并告知申请人延时办理的理由。

5．违反本制度，按照有关规定追究相关工作人员的责任。

（四）并联审批制度

1．并联审批制度是指对涉及两个以上的行政审批事项，由主办窗口负责统一受理后，将相关资料抄告各分办窗口，各窗口分别按照各自管理范围和权限进行同步审批、限时办结的制度。对程序复杂的审批项目，可分成几个平台，明确每个平台主办窗口和分办窗口职责，实行分阶段审批。

2．政务大厅重点在企业设立和项目建设两个方面实行并联审批制度。可根据实际情况先易后难，逐步深入和推广。

3．并联审批实行首办负责制，由第一道审批程序窗口负责主办。

4．政务大厅负责督办、催办，并可组织联合现场踏查、召开并联审批协调会等现场会签或现场审批。

5．主办窗口受理后，要及时将有关资料分送各有关部门窗口分办。

6．各分办窗口能够在政务大厅审批的，应及时审批；需转回本部门研究或踏查后办理的，应在规定时限内办结，并将审批结果转回主办窗口。

7．主办窗口将审批结果送达申请人。

8．凡属我市重点投资项目，在并联审批的基础上，经政务大厅确认进入绿色通道办理，并下达《绿色通道审批通知单》，指定主办窗口和分办窗口即时办理，不得拖延。必要时由市政府分管领导召开绿色通道审批专题会议，现场研究，集中办理。办结后由主办窗口及时将审批结果送达申请人。

（五）全程代办制度

1．全程代办制度是指投资额3000万元以上的重大投资项目，申请人可向政务大厅提出申请，由政务大厅牵头、各窗口具体负责，提供全程无偿代替申请人办理其所申办事项的制度。

2．全程代办遵循“便民、公开、依法、高效”的原则。

3．全程代办遵循“统分结合、内部运作、并联办理、统一收费、限时办结”的运行机制。

4．全程代办由受理、承办、回复三个环节组成。

（六）否定备案制度

1．否定备案制度是指各窗口工作人员在办理各项业务中，认为申请人的申办事项违背有关法律、法规和规范性文件精神的，决定不予办理的事项，实行登记备案制度。

2．不予办理的事项包括：不属于政务大厅职能范围内的；超过法律法规规定的受理时限的；不符合法律法规或政策规定要求的。

3．经办工作人员对申请人的申办事项要严格对照有关法律、法规和规定，认真检查核对，对确实需要否定并符合职权范围的，才能予以否定，并出具《不予办理通知书》，告知申请人并进行登记备案。

4．对经核实符合否定条件的事项，由经办工作人员填写《不予办理登记表》，内容主要包括：申请单位或申请人姓名、联系电话、申办事项、否定的理由及依据、领导审批意见等，与申请材料一起存档备查。

5．服务对象要求退还被否定的申办材料的，应当退还。退还材料时申请人应出示身份证明材料并签收备查。

6．否定备案是一种具体行政行为，服务对象对经办窗口做出的不予受理的行为不服时，可申请行政复议。

7．各窗口对否定备案的有关材料，应专人分工负责，及时整理归档，同时向政务大厅备案。

8．经办工作人员违反本制度，经查实后，按照有关规定追究其责任。

（七）岗位责任制度

1．岗位责任制是指各窗口按照本部门“三定”方案确定的职责，将每个窗口及每个岗位的职责、任务、目标要求等内容具体化，并要求落实责任的制度。

2．岗位责任制是效能建设的基本制度，是对各窗口工作人员年度绩效考评的主要依据。

3．各窗口必须按照效能建设要求，根据岗位设置建立健全岗位责任制并公布。

4．各窗口对每一岗位设置A、B岗，实行同岗替代制。A岗位工作人员不在岗时，应指定B岗位工作人员代行其职责，以保证工作的连续性。

5．凡在规定的工作日内，各窗口必须做到全日对外办公，不得空岗、缺位。对违反规定，出现空岗、缺位而导致投诉或不良影响的，严格按有关规定追究A、B岗两个责任工作人员的相应责任。

6．岗位责任制的内容，主要包括：

（1）各窗口的主要职能；

（2）具体岗位的设置及其职责；

（3）具体岗位的B岗责任工作人员。

7．建立岗位责任制考评、检查制度。

（八）失职追究制度

1．失职追究制度是指政务大厅工作人员在执行公务过程中，故意或存在重大过失，致使国家、集体和人民群众利益遭受损失的，必须按照有关规定追究其责任的制度。

2．各窗口及工作人员违反审批制度有关规定，有下列行为之一的，根据情节，追究相应责任。

（1）不认真贯彻党的路线方针政策和国家的法律法规，不履行审批职责或违反规定程序进行审批的，不按规定完成职责范围内的工作，造成恶劣影响的；

（2）工作人员效率低下、作风拖拉、推诿扯皮、态度恶劣，造成国家、集体和个人经济损失的；

（3）对本窗口存在的问题不认真解决，致使矛盾激化造成严重后果的；

（4）不按规定办理并联审批、全程代办服务的；

（5）违反规定，擅自提高服务费标准的；

（6）在审批过程中，接受审批对象贿赂或违反党风廉政建设有关规定的；

（7）其他应追究的失职行为。

3．工作人员失职但未造成损失、未构成违法、违纪的，视情节给予诫免教育或效能告诫处理。工作人员失职且造成损失的，按《中国共产党纪律处分条例》、《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》和其他有关规定进行处理。

（九）绩效考评制度

1．绩效考评制度是指对各窗口工作人员履行职责、工作实效、行为规范等指标进行定性、定量考评和监控的管理制度。

2．政务大厅要结合实际，采取定量考评、定性考评，月度考核、年终考核，群众评议、领导评议的办法。细化考评指标，制定量化标准，提高考评的可操作性。

3．对各窗口绩效考评，主要内容包括年度工作目标，机关效能建设等方面的内容。对工作人员的绩效考评，主要内容包括德、能、勤、绩、廉五个方面。“德”着重考核政治理论学习、组织纪律观念、团结协作、依法行政等方面的情况；“能”着重考核业务能力、政策水平等；“勤”着重考核事业心、责任感、办事效率、出勤率等；“绩”着重考核完成工作任务情况；“廉”着重考核勤政廉政，廉洁自律等情况。

4．由政务大厅组织人员根据考评内容和标准，对考评对象履行职责、发挥效能和工作目标完成情况进行评估打分，作为最终考评结果的主要依据。

5．利用测评仪等现代手段和方法，组织服务对象对各窗口工作人员进行评议，评议结果作为绩效考评的依据之一。

6．考核过程及结果，由驻厅监察室及大厅工作人员进行监督。政务大厅应将年度考评结果及时反馈给原单位，并建议给予奖惩。

（十）办事公开制度

1．办事公开遵循公开是原则，不公开是例外的原则，方便群众办事。做到信息公开、办事公开、收费公开、工作人员身份公开，各项审批服务制度和内部管理制度公开，监督措施公开。

2．进入政务大厅的所有行政审批和公共服务事项，都要做到“八公开”，即：审批事项、法律依据、办事条件、办理数量、办理程序、承诺期限、全部材料目录、申请书示范文本公开。

3．公开形式以方便群众查阅为目的，主要形式有上墙公示，公开栏公示，网上公开，电子大屏幕、电脑触摸屏等媒体宣传公示，印发《一次性告知单》、《办事指南》等材料。同时设立政务大厅咨询台，开展咨询服务，接受群众和社会监督。

第十五条 各窗口的审批工作必须严格按规定程序运行，审批事项的受理和办理过程均应在政务大厅网上行政审批系统记录备案。

第十六条 承诺期限按国家法定工作日计算，双休日和国家法定节假日不计入承诺期限。

第十七条 各窗口出具的各类通知单，由市政务公开协调办公室统一印制。

第五章 监督管理

第十八条 对进入政务大厅集中办理的行政审批和公共服务事项，市政务公开协调办公室负有管理监督协调的责任；各窗口应服从市政务公开协调办公室的协调，并接受督查。各行政审批办公室在接受本部门领导的同时，接受市政务公开协调办公室的双重领导。

第十九条 各部门、各单位主要领导对本部门的行政审批行为负主要领导责任，审批办公室主任对具体审批行为负直接领导责任。

第二十条 驻厅监察室对各窗口行使监察职权，对未能按规定实施审批的，以及继续在本部门、单位受理和审批的，按有关规定予以处理，追究有关工作人员的责任。

第二十一条 驻厅监察室应认真受理申请人的举报和投诉，一事一办结，并将投诉、举报问题和查实情况及时反馈相关部门。

第二十二条 在市政府有关领导办公室及市监察局等地点设立电子监察点，对政务大厅进行实时监控。

第六章 附 则

第二十三条 各县（市）政务大厅的管理，可参照适用本办法。

第二十四条 本办法由市政府办公室负责解释。

第二十五条 本办法自发布之日起施行。




论司法解释

赵 晓 敏

内容提要：在法律存在着漏洞的情况下，司法解释具有填补漏洞的作用。在我国，司法解释历来是保障法律正确适用的重要手段，同时也成为了我国法的重要渊源，并在我国法律体系中占据着十分重要的地位。但现行司法解释权是由最高人民法院和最高人民检察院两家行使，不利于法制统一；司法解释不规范及抽象性太强，易容成司法解释过乱和越权解释等诸多弊端。因而提出取消最高人民检察院的司法解释权，由最高人民法院独家行使司法解释权和司法解释判例化的改革构想。

关键词：司法解释 判例化


司法解释是我国法律解释的重要内容，是法律适用者对法律所作的解释。它在法学实践和法学理论发展中发挥着不可低估的作用。但现在司法解释权是由最高人民法院和最高人民检察院两家行使，不利于法制的统一；司法解释不规范及抽象性太强，易造成司法解释过乱和越权解释。本文从司法法解释的重要性及如何完善和发展角度，提出改革司法解释的构想。
一、司法解释的内涵
何谓司法解释？翻阅《中国大百科全书•法学卷》第81页，如此表述：“司法解释是指司法机关在具体适用法律过程中对法律规范的内容和含义所作的解答和说明，或者是对法律规范的定义及所使用的概念、术语、定义的进一步说明。”这是目前法学界的通说观点。笔者认为，这种通说观点至少存在以下不足：
1、司法解释的权力来源不明。司法解释的权力来源实质上涉及两个问题：一是司法机关有否司法解释权。二是由谁赋予其司法解释权。根据1981年6月全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》规定，全国人大赋予司法机关司法解释权，最高人民法院和最高人民检察院分别就审判工作和检察工作中具体应用法律的问题进行解释。这是司法机关进行司法解释的法律依据。而概念未表明司法解释的权力来源。
2、司法解释的对象不明。司法解释的对象并不是法律规范。法律规范是标准的、明确的行为规范，是衡量人们行为合法与违法的尺度，它由严密的假定、制裁、处理三部分构成，其本身是明确的，毋需进一步说明。尽管多数法律规范仅表达了其中的两个因素，但只要法律适用者能从法典中找出法律规范，其本身必然是明确的。如刑法第二百三十六条第一款规定：“以暴力、胁迫或者其他手段强奸妇女的，处三年以上十年以下有期徒刑。”这项禁止性法律规范对禁止内容、触犯后果、负何种法律责任的认定，是明确无误、无需说明的。但在司法实践中，如何认定强奸罪的暴力、胁迫和其他手段，办理强奸案件如何分清罪与非罪，此罪与非罪的界限，办案中如何应用此条文中的第二、三款规定，以及怎样认定奸淫幼女罪，都需要司法解释进一步具体说明。因此，司法解释对象实际上是法律条文，而不是概念表述中的“法律规范”。
3、司法解释的含义不明。司法“解释”已不再是“解释”一词的原意，不能把司法解释简单地归结为对法律条文的说明的“文义解释”，还包括解释者根据立法目的及自己对正义价值的认识，对法条内容作进一步修改、完善和补充。这部分司法解释满足了法院实现裁判的基本需要，是立法者与法律适用者的有效粘合剂，在司法实践中发挥着积极的作用，是司法解释最具活力的内容，是司法解释的重要组成部分。而概念对这部分解释予以迥避，实质是回避了法律适用的客观要求。
4、司法解释的效力不明。司法解释属有效解释，具有普遍司法效力，它对案件及其案件当事人具有客观实在的拘束力，对于案件以外的人及其行为和事件有着巨大的影响力。司法解释的普遍司法效力就是司法强制力，而这种强制力与法律效力并无多大区别。因为法律效力即国家强制力，而国家强制力的最终归宿仍是司法强制力。不承认司法解释的普遍司法效力是对现实状况的否认。而概念未提及司法解释的效力。
综观以上四点简要分析后，结合现有司法解释体制，可尝试给司法解释的内涵界定为：司法解释是立法机关授予最高人民法院和最高人民检察院在审判过程中和检察过程中适用法律问题所作出的具有法律效力的阐释和说明。①
二、司法解释的重要性
法律即使再完备，也难以避免“法律漏洞”现象。在法律存在着漏洞的情况下，司法解释具有填补漏洞的作用。实际上，由于法律规则乃是对复杂的社会现象进行归纳、总结而作出的一般的、抽象的规定，因此人们对规则的含义常常有可能从不同的角度进行理解。而每一个法官在将抽象的规则运用于具体案件的时候，都要对法律规则的内涵及适用的范围根据自身的理解作出判断，而此种判断实际上就是一种对法律的解释。更何况成文法本身不是完美无缺的，而总是存在着这样或那样的漏洞，因此，法律解释对任何法律的适用都是必不可少的。尤其是在司法过程中，更需要对法律规范作出明确的解释，从而正确地适用法律和公正地裁判案件。
在我国，自十一届三中全会以来，我国已初步建立了适应社会主义市场经济需要的立法体系。然而，在这一发展过程中，由于立法不健全及一些基本法律的缺乏，特别是由于立法者一直采用“宜粗不宜细”的原则制订法律，从而使许多法律条文过于原则、抽象甚至含糊，立法滞后和操作性不强的特点突出，由此给法院适用法律造成了很大的困难。而立法机关因立法任务繁重，很难加强立法解释，面对此种状况，最高人民法院加强了司法的解释工作，并形成了内容极为丰富、涉及面十分广泛的司法解释系统。大量司法解释不仅填补了严重存在的法律漏洞，而且为法官裁判案件提供了更为具体、明确的规则依据。司法解释在我国整个法律体系的建立和完善过程中发挥了举足轻重的作用。正是有了最高法院的各种司法解释，才使得各级法院依法审判成为可能。②
在我国社会主义立法体系已初步建立，无法可依的状况也初步结束，重要的立法已逐渐完备的情况下，是否还需要继续发挥司法解释的作用？特别是由于司法解释本身也存在着一些内容庞杂，过于抽象以及与立法的界线不明确等问题，是否有必要进一步发展司法解释呢？笔者认为，不仅是在目前，而且在今后立法十分健全的情况下，司法解释仍然具有立法及立法解释不可替代的作用，其原因在于：
第一，司法解释是保障法院严格执法的手段。法律必须通过解释才得以适用，这是成文法所固有的抽象性和一般适用性的特点所决定的。法律所调整的社会关系是发展的，即使在一个静态的社会中，也不可能创造出能预料到一切可能的争议并预先加以解决的永恒不变的法律。客观事物纷繁复杂，再完备的法律也不可能将社会政治生活、经济生活囊括无遗，相对稳定的法律面对千变万化的客观事物，往往显得捉衣襟见肘。法官手捧立法者通过严格程序制定的“莫如一而固”的法律，必然注意到立法时对新生事物的滞后性及社会一般观念、论理标准的变迁，在适用法律时，面对丰富多样的现实生活，有时显得一筹莫展。尤其是现阶段，社会结构和经济结构处于快速变动之中，司法实践中的新情况、新问题层出不穷，原有法律不可能概括许多新的法律关系。全国人大常委会“补充立法”也不可能完全及时地解决这些大量出现的新情况、新问题。因此，掌握第一手情况的最高人民法院应当通过司法解释及时补充、修改和完善法律，从而正确地适用法律。
第二，司法解释是对法官自由裁量的合理限制，也是保障公正裁判的重要内容。立法的疏漏以及规则过于原则和抽象，不仅给法官适用法律造成了困难，而且为法官留下了极大的自由裁量空间。法律控制法官的因素减低意味着各种随机因素对法官的影响加重，判决的公正性难以保障。尤其是在我国现阶段法官素质普遍不高，执法水平较差的情况下，法官对规则的适用享有极大的自由裁量权，无疑更会出现裁判不公的危险。面对此种状况，较为可行的办法是加强司法解释，使法律规则具体、明确，法律漏洞得以弥补，并通过司法解释对各级法院的裁判活动的拘束，从而严格限制法官的自由裁量，保障公正裁判，实现法的安全价值。
第三，加强司法解释是法律不断完善的途经。司法解释对法律完善的作用表现在，一方面社会的发展对法律规则的完善所提出的要求，在很大程度上需要透过诉讼活动反映出来，而法律规则只有透过司法活动适用于具体案件才能使其所应具有的价值得以验证，一旦规则与实际需要脱节，立法不可能及时修改，则需要灵活的司法解释弥补法律的缺陷。另一方面，司法解释的运用为法律规则的制订提供了可靠的实证经验。从行之有效的司法解释中所形成的法律规则，必然是在实际运用中行之有效的。多年来，我国司法解释的运用和发展为立法工作提供了极为丰富的经验，我国许多重要的法律如刑法、民法通则、继承法、婚姻法、刑事诉讼法、民事诉讼法等都大量吸收了司法解释的成果。司法解释也为法律规则在实际运用中的合理性提供了足够的信息。大量的司法解释也是我国立法取之不尽的宝贵资源。
三、改革司法解释的构想
现在司法解释权是由最高人民法院和最高人民检察院两家行使，不利于法制的统一；司法解释不规范及其具有的一般性和抽象性，易造成司法解释过乱和越权解释。因此，确有必要改革司法解释以适应社会发展的需要。为此，笔者提出以下构想：
（一）、由最高人民法院独家行使司法解释权，取消最高人民检察院的司法解释权。
最高人民检察院与最高人民法院同时行使司法解释权存在诸多问题。
第一，不利于法制的统一。因法律是各阶级、集团利益的妥协产物，最高人民检察院与最高人民法院之间存在集团利益差别，难免各执一词，各行其是，存在互相扯皮现象，从而政出多门，令出多门，造成法律实施的混乱。
第二，存在检察权介入审判权问题。最高人民检察院有时对既与检察工作又与审判工作有关问题进行了独家解释。如1986年12月9日《关于破坏电力设备罪几个问题的批复》，1987年8月30日《关于正确认定和处理玩忽职守罪的若干意见（试行）》，1988年3月18日《关于无照施工经营者能否构成重大事故罪主体的批复》，1989年4月3日《关于在押犯能否构成重大责任事故罪的批复》，1990年11月7日发布的《关于联防队员能否构成刑讯逼供罪的犯罪主体的批复》等等，这些司法解释既可认为是检察工作中具体应用法律问题的解释，也可以是审判工作中需要解决的问题。最高人民检察院的上述类似的司法解释，存在检察权介入审判权问题。
第三，缺乏稳固的解释根基。检察机关享有司法解释权植根于什么？首先，如是基于其在刑事诉讼中享有的相应的检察权，那么公安机关在刑事诉讼中享有侦查、拘留、预审等相应职权是否也应赋予其解释法律的专项权力。公安部1984年11月8日专门发文指出：“根据全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》规定，今后凡涉及司法解释问题，以最高人民法院、最高人民检察院下发文为准，公安机关应参照执行……”，公安部的这一文件，已排除了自身司法解释权。其次，检察机关如是基于法律监督权，所谓法律监督权是指对法律的执行和遵守情况的监督，检察机关自己解释法律，自己监督法律，势必使监督流于形式。
第四，无普遍司法效力。法院的司法解释具有普遍司法强制力，而检察机关的司法解释不具有普遍司法效力。如果具有，岂不要求审判机关依侦查、公诉机关的“司法解释”去裁判案件？检察机关司法解释不具有普遍司法效力，就意味着对案件当事人和社会不具有普遍的司法效力。既如此，这种解释有多大存在的必要？
法院独家司法解释有先例可循。从世界各国司法制度看，大多数国家只赋予法院以司法解释权，公诉机关是无司法解释权的。我国在1981年以前，检察机关也无司法解释权。1955年6月全国人大常委会《关于理解法律问题的决议》规定：“凡关于审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院审判委员会解释。”《中华人民共和国人民法院组织法》第三十三条规定：“最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题进行解释。”可见，法院独家司法解释，还是有先例和依据的。
（二）、司法解释的判例化
由于我国司法解释并不是法官个人在裁判中就法律的适用所作的解释，特别是由于我国司法解释历来承担着弥补法律规定不足和使法律的原则性规定具体化的任务。因此，我国的司法解释与国外的司法解释的重要区别在于，它主要不是针对具体案件中适用法律的问题而由法官所作的解释，而往往是就某一类法律的适用或某一类案件所适用的法律而由最高人民法院所作的解释。它不是通过具体判决而确定的，而是直接由最高人民法院以文件的形式发布的。这是使我国司法解释具有十分突出的抽象性和一般性的特点。③
应当承认，由于我国长期以来立法极不健全，已经出台的法律过于原则，从而造成司法中经常遇到无法可依的状态，而最高人民法院的抽象性的司法解释，对于解决审判实践中无法可依的问题，限制法官自由裁量并保障裁判的公正，确实发挥了十分重要的作用。然而，随着我国立法工作不断加强，立法体系逐渐建立，尤其是立法逐渐具体且富有针对性，立法解释的功能也会逐渐发挥作用，在此情况下，如果继续采用此种抽象的司法解释方法解释法律，显然是不适当的。其原因在于：
第一，抽象性的司法解释方法出现了与法律规则不一致的现象。如行政诉讼法仅75条，而最高人民法院《关于贯彻执行行政诉讼法若干问题的意见（试行）》有115条，将某一条规定细化出数条甚至数十条以后，是否完全符合法律条文的本来含义及立法的目的，确实使人感到担忧。
第二，抽象性的司法解释因具有立法的性质，也难免出现越权解释现象。许多有关合同、担保、房地产案件的法律适用所作的抽象性的解释不仅给法院处理案件提供了依据，而且事实上也为交易当事人提供了从事交易的行为规范，它们不仅对司法活动而且对社会经济生活都会发生规范约束的效力，在这一点与立法没有实质性区别。所以这些解释不仅仅具有针对个案而产生的效力，实际上具有一般的行为规则的效力，这显然已超出了司法解释权甚至司法权的行使范围。
第三，抽象性的司法解释虽与十分原则的法律规则相比具有更强的针对性，但由于其并非针对具体个案的法律适用所作的解释，具有一定程度的抽象性，因此在很多情况下也不一定能解决具体案件的法律适用问题。所以，在某一个解释法律文件刚发布不久，便会有法院提出新的问题要求解释，或者就解释法律的文件本身要求最高人民法院作出解释。④这就表明，抽象性的司法解释不一定完全符合司法实践中法律适用的需要。
为适应立法发展的需要，司法解释的形式应当发生变化，笔者认为，司法解释应当向具体化方面发展，司法解释越具体、越富有针对性，则越能发挥司法解释应有的作用。因此，应当借鉴两大法系的经验，尽可能针对具体的判例而就法律的适用问题作出解释，从而使司法解释向判例化方向发展。这就是说，最高人民法院应尽量减少抽象性司法解释的制订，而主要通过对具体案件中涉及的法律适用的解释而确定司法解释的规则，司法解释的判例化具有如下优点：
第一，使司法解释因更为具体、富有针对性、而真正成为“活动中的法”，有效地为各级法院在审判工作中正确适用法律提供指导。在审判实践中，各地法院就法律适用问题向最高人民法院所作的请示，常常都是与具体案件的汇报结合在一起的，有的虽然在请示报告的标题中注明是法律适用问题，而报告的内容仍然是具体案件。⑤由此表明司法解释在绝大多数情况下不能与具体案件分开，而在判例中作出的解释更符合司法解释的固有性质。
第二，司法解释的判例化可尽量避免司法解释越权现象。如果最高人民法院只是就具体案件中的适用法律问题作出解释，通过判例而确定规则，则是完全符合全国人大常委会在《关于加强法律解释工作的决议》中授予最高人民法院解释法律的权限。
第三，司法解释的判例化有利于促进法官素质的提高。在英美法系的判例法中，法官所作的裁判书就是一篇很好的法学著作。司法解释的判例化要求法官制作的裁判文书要更富有说理性，如果某一法官的裁判文书能被作为司法解释，这是作为一名法官最大的荣耀。这就促使法官更深入地研究法律，使法官向专家型、学者型发展。
在我国自最高人民法院于1985年创设《最高人民法院公报》以后，刊登了大量的案例。在公报上所刊登的案例是人民法院经验的总结，按照《最高人民法院公报》编辑部的介绍，公报“它既不同于用作法制宣传的一般案例，也不同于学者们为说明某种观点而编篡出来的教学案例。它具有典型性、真实性、公正性和权威性的特点，是最高人民法院指导地方各级人民法院审判工作的重要工具，也是海内外人士研究中华人民共和国法律的珍贵资料。”⑥由此可见，最高人民法院事实上已经通过在公报上刊登的案例而对全国法院的工作进行指导，并取得了明显的效果。笔者认为：司法解释向判例化方面发展后，解释法律的判例主要包括以下几类：第一，最高人民法院亲自审判的，涉及法律适用问题的案件；第二，地方各级法院要求最高人民法院就法律适用问题作出答复和解释的案件；第三，最高人民法院认可的涉及法律适用也已由各地法院作出了正确解释的案件。所有涉及司法解释的判例都应当在《最高人民法院公报》上予以公布，并应通过“遵循判例”的原则的建立使其对全国各级法院的审判活动具有约束性。