拉萨市林地管理办法
西藏自治区拉萨市人民政府
政府令第29号
拉萨市林地管理办法
《拉萨市林地管理办法》已经2010年11月15日拉萨市人民政府第13次常务会议审议通过，现予发布，自2011年1月1日起施行。
市长：多吉次珠
二O一O年十一月十七日
拉萨市林地管理办法
第一条为加强林地的保护和管理，合理利用林地，根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《西藏自治区林地管理办法》及有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条本办法所称林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。
第三条本办法适用于本市行政区域范围内林地的保护和管理工作。
第四条依法实行林地登记发证制度、林地用途管制制度。市、县(区)人民政府应当加强林地管理，制止侵占和滥用林地的违法行为。
第五条市林业绿化行政主管部门负责本市林地的管理和监督工作。
市住房和城乡建设、发展和改革、国土资源规划、环境保护、水利、交通运输、农牧、财政、公安、民政等有关部门，应当按照各自职责协助林业绿化行政主管部门做好林地的保护和管理工作。
第六条林地属于国家所有或者集体所有，在明晰产权，保持集体林地所有权不变的前提下，林地承包经营权和林木所有权应当落实到户，确立农民的经营主体地位。
第七条林地的所有者或者使用者应当依照相关规定向市林业绿化行政主管部门提出权属登记申请，由市人民政府登记造册，核发权属证书，确认林地的所有权或者使用权。
第八条申请林地权属初始登记，应当提交下列材料：(一)林地权属登记申请表；(二)申请人身份证明或者资格证明；(三)林地权属证明材料；(四)法律、法规规定的其他材料。
第九条本办法所称林地使用分为下列三类：(一)征收、占用林地是指因建设工程需要，改变林地性质，将林地转为建设用地；(二)临时占用林地是指不改变林地性质，占用林地进行勘测、修筑设施、采石、采矿、取沙等活动，占用期限不得超过2年。占用期间不得修筑永久性建筑物，期满后必须恢复林业生产条件；(三)林业生产占用林地是指森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地。
第十条勘查、开采矿藏和修建公路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收林地的，申请人应当向林业绿化行政主管部门提出申请，经林业绿化行政主管部门审核同意后，方可办理建设用地审批手续。未经林业绿化行政法主管部门审核同意的，国土资源规划行政主管部门不得办理相关手续。
第十一条征收、占用林地的单位或者个人，应当向林地所在地林业绿化行政主管部门提交下列材料：(一)征收、占用林地申请报告；(二)申请人是单位的，提供单位证明和法定代表人身份证明；是个人的提供身份证明；(三)被征收或者占用林地的权属证明材料；(四)建设项目立项批准文件；(五)征收、占用林地可行性研究报告和现场勘查报告；(六)与被征收、占用林地的所有权人达成的林地、林木补偿费和安置补助费协议或者证明；(七)法律、法规规定的其他材料。
第十二条林业绿化行政主管 部门应当自受理申请之日起5个工作日内审查完毕。经审查，符合法律、法规和本办法规定的，应当予以受理；需补正材料的，应当一次性告知申请人补正；作出不予批准决定的，应当书面说明理由并告知申请人。
第十三条临时占用林地的，按照下列批准权限办理审批手续：(一)临时占用除防护林和特种用途林以外的其他林地面积2公顷以上10公顷以下的，由市林业绿化行政主管部门审批；(二)临时占用除防护林和特种用途林以外的其他林地面积2公顷以下的，由县(区)林业绿化行政主管部门审批。
第十四条林业绿化行政主管部门经审核同意申请人征收、占用或者临时占用林地的，自受理申请之日起10个工作日内，应当书面通知申请人预缴森林植被恢复费。
第十五条建设项目应当根据总体设计一次性申请征收、占用林地，不得分割申请。分期建设项目，应当分期申请和审批，不得先征待用或者未批先用。
第十六条经批准使用的建设项目需要采伐林木的，建设工程用地单位应当依法向林木所在地的林业绿化行政主管部门申领林木采伐许可证，并纳入当年采伐限额。
第十七条经依法批准，临时占用林地的单位和个人在从事生产 经营活动中，应当采取有效措施保护林地，防止水土流失，不得改变林地用途。
第十八条严格林地用途管制制度。禁止下列破坏林地的行为：(一)擅自将林地改变为非林地；(二)擅自在林地上进行采石、采矿、取土、取沙、建房、修筑工程等活动；(三)擅自开垦林地种植农作物。坡度二十五度以上的山地已开垦种植农作物的，应当依法限期退耕还林。确需改变林地性质和用途的，必须依法办理相关审批手续。
第十九条征收、占用林地的单位或个人，应当按规定向林业绿化行政主管部门缴纳森林植被恢复费，并向被征收、占用的单位或个人支付林地补偿费、林木及其他地上附着物补偿费、安置补助费。
临时占用林地的单位或个人，应当按规定缴纳森林植被恢复费，并向被占用的单位或个人支付林木及其他地上附着物补偿费。
小城镇建设、农牧民安居工程、乡村公路建设征收、占用或者临时占用林地的，免缴森林植被恢复费，国家另有规定的除外。
第二十条林地补偿费，按照其被征收、占用前3年当地耕地平均年产值的3至6倍补偿。
第二十一条林木及其他地上附着物补偿费标准按照自治区有关 规定执行。
第二十二条安置补助费标准按征地前三年平均产值的3倍补
偿。
第二十三条森林植被恢复费标准按照国家有关规定执行。
第二十四条森林植被恢复费应当实行专款专用，专项用于植树造林、恢复森林植被，包括森林资源调查、规划设计、整地、造林、抚育、护林防火、病虫害防治、资源管护等支出，不得平调、截留或挪作他用。
第二十五条擅自改变林地用途的，由市林业绿化行政主管部门责令限期恢复原状，并处以非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。
第二十六条林业绿化行政主管部门工作人员以及有关部门工作人员有下列情形之一的，对主要负责人和责任人员，依法给予行政处分；涉嫌犯罪的，移交司法机关处理。
(一)不依法办理林地权属登记或者登记不当而不纠正的；(二)擅自改变林地类别和性质的；
(三)弄虚作假审批林地使用的；
(四)超越法定权限、程序和期限审批林地使用的；(五)对林地违法行为依法应当给予行政处罚而不予处罚或者行政处罚显失公正的；(六)其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为。
第二十七条本办法自2011年1月1日起施行。
关键词: 继承程序 遗产清册 遗产管理 遗嘱执行
内容提要: 我国继承法应当建立和完善如下继承程序: 建立遗产清册制度，确定基层自治组织作为继承程序中的第三方，建立遗产管理制度和完善遗嘱执行制度并确定二者之间的关系，建立无人承受遗产归国家和集体所有的程序。
继承程序是继承法中的重要内容，对于保障遗嘱人的意思得以实现以及遗产的公平分配具有重要意义。在各国继承法中，继承程序规范都占有相当大的比例。我国《继承法》已经实施 20 余年，在当时“宜粗不宜细”立法思想的指导下，《继承法》中的实体权利义务规范和继承程序规范都较为简单。我国学者对于继承法实体权利规范的完善提出了相当多的建议，但有关继承程序的研究还相对薄弱，本文拟对此提出一些建议。
一、继承程序的含义
继承程序是指为保障继承关系参与人实体权利的实现而规定的继承关系参与人必须履行的程序性法律规范，如遗产管理、遗嘱执行、无人承受遗产归属程序等。各国和地区民法中之所以规定大量的继承程序规范，其目的在于确保遗产能够得到公正合理的分配。继承法是有关遗产分配的法律，因此，保障被继承人的遗产公平合理的分配是继承法的主要目的，但这一目的的实现不容易。首先，与遗产有利害关系的人众多，有继承人、遗赠人、适当分得遗产人、债权人、债务人、以及其他利害关系人。这也许是最为复杂的民事法律关系了，而且还是他人替代被继承人本人处理遗产，制度安排就更加困难。其次，被继承人的意思需要尊重，但是被继承人的意思只能依靠遗嘱来确定，而如何确保遗嘱是被继承人的真实意思表示也需要相应的制度保障。再次，为保障上述目的实现，许多情况下还需要有公信力的第三方如法院、基层自治组织、主管行政部门、亲属会议等参与继承法律关系。如此一来，继承法必然与其他只需要关注参与者的意思及其形式、权利义务关系及权利变动外观的民事法律不同，需要许多程序性的规范，以保障被继承人的意思表示能够得到贯彻、遗产能够得到公平合理的分配。因此，有人评价《德国民法典》继承编是“一些十分复杂的技术性规定。”[1]这句话其实也适合于评价其他国家的继承法律制度，其他国家的继承法虽然没有《德国民法典》继承编那样精细，但继承法律制度中同样充斥着许多技术性的继承程序规范。
继承程序主要包括以下几种类型: 一是与遗嘱有关的继承程序，如遗嘱的设立程序、遗嘱的保管程序、遗嘱的开启程序、遗嘱的执行程序; 二是与遗产分配有关的程序，如遗产保管程序、遗产管理程序、遗产清册编制程序、遗产分割程序; 三是无人承受遗产归属程序，如公告寻找继承人、遗产债权人程序; 四是其他继承程序，如继承抛弃程序、遗产清算或者无能力支付程序等。
继承程序不同于意思表示的形式和有关各种权利和程序的期限。意思表示的形式和登记通常被认为是意思表示的行为条件，不属于继承法特有，因而也无需特别关注; 继承法中也有各种期限的规定，如有关各种权利、意思表示的期限和各种程序内容的期间( 如编造遗产清册的期间、遗产放弃的期间、公示催告的期间等) 。这些期间通常规范的是各种实体权利行使以及各种程序完成的期限，这些期间与实体权利本身以及程序本身密不可分，也无需单独予以关注。
继承程序也不同于公证程序和诉讼程序。公证程序是利用官方信誉为各种事实的真实性提供的保证，各国都单独制定有公证法。继承中的各种事项都可以进行公证，而且继承法中公证遗嘱还是单独的一种遗嘱形式。但公证程序不仅仅适用于继承，也适用于所有的需要证明的合法事实，是与继承程序迥异的不同制度; 诉讼程序是保障法院审判工作顺利进行，当事人的权利能够得到有效保障的程序制度。诉讼程序不仅仅适用于继承，也适用于其他纠纷。但需要指出的是，在一些国家的继承法中由法院作为类似于主管官厅、亲属会议的第三方机构，在遗嘱的保管和开启、遗产的保管、遗产管理人的指定、参与遗产分配等方面发挥中间人的作用，法院在这些情形中是继承程序的参与者，不适用诉讼程序规范。
二、继承程序的域外法考察
继承程序是继承法规范的一大特色，各国皆然。但各个国家和地区的继承程序内容各异，各有特色。梅仲协教授曾指出: “现行民法( 指国民政府制定的民法——笔者注) ，采德国立法例者，十之六七，瑞土立法例者，十之三四，而法日苏联之成规，亦尝濒取一二，集现代各国民法之精英，而弃其糟粕，诚巨制也。”[2]下面简要介绍德国、瑞士、法国和我国台湾地区“民法”中的继承程序制度。（注：本文选择这四个民法基于以下考虑: 德国、瑞士民法对我国法学理论和法律制定影响较大; 法国民法是最早的、也是对大陆法系国家和地区影响最大的法典，对我国法律的制定也有一定的影响，特别是 2006 年修订的《继承法》更具借鉴意义; 选择我国台湾地区“民法”，是因为其是民国时期法典的延续，虽然已经修订，但有关程序的条文变动不多。同时，民国时期的法典和法律研究对新中国法律制定和法学研究影响很大，并且是西方法律与中国传统结合典范，极具借鉴意义。）
( 一) 德国民法
德国民法中的继承程序最为精致，这些程序包括: ( 1) 遗产拒绝及其撤销。遗产拒绝需要向遗产法院作出，并且采取最为严格的公证证书或者公证认证的形式( 第 1945 条) ，遗产拒绝的撤销也需要以相同方式为之( 第 1955 条) 。（注：德国民法上的遗产拒绝不同于继承权抛弃。前者是被继承人死后继承人所为的单方行为; 后者是继承人的血亲或继承人配偶与被继承人订立的合同。前者拒绝遗产之人的继承人资格并未消灭; 后者则如在继承开始时不再生存一样。）( 2) 遗产的保全和保佐。在有需要情况下，遗产法院有义务保全遗产，有义务编制遗产目录，并选任遗产保佐人( 第 1960 条) 。( 3) 遗产归国有程序。遗产国有前需要通过公示催告程序寻找继承人( 第1965 条) 。( 4) 遗产债权人的公示催告。遗产债权人原则上通过公示催告的方式寻找( 第 1970条) 。作为例外，继承人可以通过公告的方式寻找遗产债权人( 第 2061 条) 。( 5) 遗产支付不能程序。继承人知道遗产支付不能或者负债过度时，必须不迟延地申请开始遗产支付不能程序，否则将为此损害承担赔偿责任( 第 1980 条) 。( 6)遗产管理命令。继承人申请命令遗产管理的，法院必须发布遗产管理命令，除非遗产已经不足以支付发布费用，命令发布后，继承人丧失管理和处分遗产的权能( 第 1981—1984 条) 。( 7) 遗产管理人的义务、责任和报酬( 第 1985—1988 条) 。( 8) 遗产清册的编制义务人、编制期间、内容、代替宣誓保证、效力等( 第 1993—2013 条) 。( 9) 遗嘱执行人制度( 第 2197—2228 条) 。( 10) 遗嘱的保管和移交程序( 第 2248、2259 条) 。( 11) 被继承人的血亲或者配偶与被继承人以公证证书方式做成的合同方式抛弃继承权( 第 2346、2348 条) 。( 12) 继承证书。遗产法院必须根据申请向继承人或者遗嘱执行人颁发继承证书( 第 2353 条) 。继承证书具有推定继承人享有继承证书中记载的权利的效力( 第 2365 条) ，并且根据继承证书从继承人处受让遗产的，即便该证书记载错误，也可以取得该权利( 第 2366 条) 。
( 二) 瑞士民法
瑞士民法中的继承程序也占有了相当比例，主要包括: ( 1) 继承权的抛弃应向主管官厅作出，主管官厅需要制作备忘录( 第 570 条) 。( 2) 命令制作财产清单。经继承人申请或者继承人不具有相应行为能力、继承人不在时，主管官厅可以命令制作财产清单( 第 551、553 条) 。( 3) 继承人可以申请主管官厅制作公式财产清单( 第 580—588条) 。( 4) 主管官厅命令遗产管理( 第 551、554条) 。( 5) 遗产的主管官厅清算( 第 593—596 条)和破产官厅清算( 第 597 条) 。( 6) 公证官员或者官方机构保管遗嘱( 第 504 条) 。( 7) 遗嘱的提交和主管官厅开启遗嘱( 第 556—559 条) 。( 8) 遗嘱的执行( 第 517、518 条) 。
( 三) 法国民法
2006 年法国对民法典的继承部分做了较大的修订，相当多的继承程序得到完善，修订后的继承程序包括: ( 1) 确认继承人资格的公证文书。原则上，继承人资格可以任何方式证明，但继承人可以采用公证文书确认继承资格( 第 730 条、第730 － 1—730 － 5 条) 。( 2) 继承人限定继承程序。以净资产为限的接受继承需要向大审法院提出，并提交遗产清册及公示( 第 788—790 条) 。( 3)继承放弃程序。放弃继承向大审法院为之才具有对抗第三人效力( 第 804 条) 。( 4) 遗产的国有程序。无人继承的遗产，由债权人、为死者利益管理遗产的任何人、利害关系人或者检察院都可以提请法官委托负责公产管理的行政机关负责遗产管理，国家在接收遗产时需要向法院请求占有( 第809 － 1—809 － 3 条、第 811—811 － 3 条) 。( 5) 遗产的管理。法国民法具体规定了不同情形下的遗产管理问题，包括: 无人继承遗产的管理( 第 809－ 1 条、第 810—810 － 12 条) 、被继承人委托的遗产管理( 第 812—812 －7 条) 、继承人协议委托遗产管理人( 第 813 条) 、法院指定委托管理( 第 813条 2 款、第 813 － 1—814 － 1 条) 。( 6) 共有遗产管理中的法院参与程序。在特定情形下，需要由法院参与遗产的管理( 第 815 － 4—815 － 7 － 1条) 。( 7) 法院裁判的遗产分割。在共同继承人拒绝协商分割，或者分割方式有争议等情形，由法院裁判分割( 第 840—842 条) 。( 8) 遗嘱的执行( 第 1025—1034 条) 。
( 四) 我国台湾地区“民法”
我国台湾地区“民法”的继承程序包括: ( 1)继承人抛弃继承需要向法院作出意思表示( 第1174 条) 。( 2) 限定继承人需要编制遗产清册并申请法院公示催告遗产债权人程序( 第 1156、1157 条) 。( 3) 继承人为多人时，可以推举一人管理遗产( 第 1152 条) 。( 4) 继承人不明时，由亲属会议选定遗产管理人，遗产管理人负责编制遗产清册、公告寻找继承人、债权人，并可以获得报酬( 第1177—1185 条) 。( 5) 遗嘱的执行( 第1209—1218 条) 。( 6) 遗嘱的提示和开示程序( 第 1212、1213 条) 。
从上述简单介绍中，我们可以得出以下结论:第一，继承程序规范是继承法中的重要内容，在继承法中占有相当比例。第二，多数国家和地区的法律是以概括继承为原则，限定继承为例外。即继承人如无特别表示，继承被继承人的一切财产权利和义务，被继承人的债务数额超过遗产，继承人还需要用自己固有的财产来清偿，但允许继承人抛弃继承权或者选择限定继承。继承程序必然受此影响，有些制度设计就直接与其有关，如为达到限定继承的效果，限定继承人必须完成必要的程序，如抛弃遗产需要向特定的第三方机构作出意思表示，需要编制遗产清册、申请遗产的清算或者破产程序等。第三，继承程序中，有一个与遗产没有利害关系的第三方机构。这个第三方机构可以是民间组织( 如我国台湾地区“民法”中的亲属会议) ，但更多的是官方机构( 如德国的遗产事件法院、法国的大审法院、瑞士的主管官厅) 。在继承程序中，第三方机构的主要职责包括: 接受放弃继承的意思表示、保管和开启遗嘱、指定遗产管理人、指定遗嘱执行人、协调继承人之间的各项纠纷等。第三方机构与遗产没有利害关系，能够保证监督遗产获得公平合理的分配。第四，遗产管理和遗嘱执行是必不可少程序。第五，遗产清册必须编制。遗产清册是确定遗产状况的最重要依据，所以，各国和地区民法都规定必须编制遗产清册，只是在何种情况下需要编制遗产清册有些差异。例如，德国民法规定，继承人有义务编制遗产清册，并将遗产清册作为限定继承的条件。遗产事件法院可以基于遗产债权人的申请编制遗产清册，遗嘱执行人也有编制遗产清册的义务; 瑞士民法规定，在继承人请求或者无法确定继承人或者继承人无能力时，由主管官厅命令制作财产清单，或者由主管官厅制作公式财产清单。
三、我国应当建立的继承程序
通过上述考察可以看出，继承程序在遗嘱继承中是十分重要的内容。但究竟需要建立何种继承程序，应根据继承法中的其他制度和各国的风俗习惯分别确定。笔者认为，我国继承法中应当建立如下继承程序:
( 一) 建立遗产清册制度
继承的主要目的是确定被继承人遗产的归属，而遗产清册是确定被继承人有哪些遗产。在继承中，遗产清册是极为重要的，它能够保障遗产债权、债务得到有效收取和清偿，能够保障遗产得到有效的分配，能够保障遗产税收的收取。因此，各国和地区民法中都规定了不同的管理遗产的义务人编制遗产清册的义务。
笔者建议，我国继承法中应当规定有下列情况时负有管理遗产义务的人需要编制遗产清册:( 1) 遗产管理人管理遗产时，应编制遗产清册;( 2) 遗嘱执行人执行遗嘱时，应编制遗产清册;( 3) 遗产进入国有和集体所有的程序时，基层人民政府和农村集体经济组织应编制遗产清册。为保障负有编制遗产清册的义务人能够及时履行上述义务，法律上需要明确规定义务人不编制遗产清册的法律责任。从各国和地区民法的规定来看，大都把编制遗产清册作为限定继承的条件，即如果不编制遗产清册的，继承人不得限定继承，须对遗产债务承担无限责任; 其他管理义务人不编制遗产清册给其他人造成损失的，应承担赔偿责任。由于我国采取法定的有限继承制度，即无需当事人另外作出限定继承的表示，继承人只以获得的遗产对遗产债务负清偿责任。所以，我国继承法不适合以让继承人承担无限责任的方式承担责任。但可以规定: 负有编制遗产清册的义务人如果是故意或者过失没有编制遗产清册或者遗漏遗产而给其他人造成损害的，应当承担赔偿责任。至于对义务人注意义务程度的要求，可以区分情况确定: 继承人、有偿义务人或者是集体经济组织和基层人民政府担任义务人的，须尽到善良管理人的注意义务; 其他无偿义务人须尽到处理自己事务同样的注意义务。
( 二) 确定基层自治组织作为第三方机构
在继承中，为避免发生不必要的纠纷，保障遗产得到公正的分配，第三方参与遗产处理是必不可少的。从立法例上看，第三方机构是义务机构，不能获取利益，并且需要一定的权威性。多数国家的第三方机构由国家的行政机构或者司法机构担任，我国台湾地区规定由亲属会议作为第三方机构( 在特殊场合由法院担任第三方机构，如继承权的抛弃需要向法院作出) 。笔者认为，确定第三方机构除需要考虑传统习俗外，宪政体制中各机构的不同职责也是重要考虑因素。基于此，我国应由基层自治组织作为第三方机构。因为:第一，虽然由有威望的家族成员主持分家析产和调停家庭矛盾的习惯尚在，但作为一个组织并享有一定的自治权威的亲属会议在我国已经不存在了，所以不可能再有亲属会议这样的家族组织作为第三方机构。第二，我国地域辽阔，基层法院通常要管辖广大区域众多人口的诉讼事务，对于未发生争议的民众的社会生活参与极少，基层法官与辖区民众也不熟悉，没有参与调解家庭事务的传统，加之诉讼任务极为繁重，所以也不适合作为第三方机构。第三，基层自治组织和被继承人单位一般有参与家庭事务和纠纷的传统，我国《民法通则》在监护制度中就规定有未成年人或者精神病人父母所在单位或者基层自治组织和民政部门担任监护人的先例。但我国的民政部门如同法院一样，也不适合作为第三方机构。而被继承人或者其父母所在单位也日趋复杂，有国家机关、事业单位、企业等，这些单位公信力不一，不适合作为第三方机构。综上，只有基层自治组织适合担任第三方机构。
基层自治组织作为第三方机构主要负责以下事项: ( 1) 在继承人无能力、继承人不明或者继承人不愿承担管理职责时管理遗产。继承人在确定期限内依然不明时，应启动无人承受遗产归属程序，并将遗产转给集体经济组织或者基层人民政府。( 2) 遗产管理人或者遗嘱执行人有争议时，指定遗产管理人和确定遗嘱执行人。( 3) 参与其他需要第三方机构的事项。
( 三) 建立和完善遗产管理和遗嘱执行制度并明确二者之间的关系
遗产管理和遗嘱执行是继承法中的两个必要的继承程序，各个国家和地区民法中都有相关规定。我国《继承法》第 16 条规定了遗嘱执行人，但该规定极其简单，缺乏可操作性。同时，我国《继承法》并没有规定遗产管理人制度。有学者认为，我国《继承法》第 24 条是关于遗产管理的规定。[3]笔者认为，遗产管理与遗产保管是不同的。在继承进入遗产管理、遗嘱执行或者是无人承受遗产归属程序前，遗产的保管是不可缺少的，如《德国民法典》就专门规定有继承人等尚未确定时的遗产保佐制度。同时，从我国《继承法》第24 条的用语看，该条只规定占有遗产的人应当妥善保管遗产，并没有任何让他们成为管理人的意思。因此，我国继承法并无遗产管理人制度，在修订继承法时应当创设这一制度。对于遗嘱执行和遗产管理制度的具体设计，学者已经提出了许多中肯的修订意见，本文不再加以重复。这里只就二者之间的关系提一点建议: 考虑到遗嘱执行人需要编制遗产清册，要接触全部遗产，为求经济，可以考虑将遗嘱执行人列为首位遗嘱管理人人选，第二位遗产管理人人选为处于先顺位的法定继承人，第三顺位遗产管理人为基层自治组织。当然，如同遗嘱执行人可以拒绝遗嘱一样，遗嘱执行人也可以拒绝遗产管理。
( 四) 建立无人承受遗产归国家、集体所有的程序
我国《继承法》第 32 条规定了无人继承又无人受遗赠的遗产即无人承受遗产的归属，但并没有规定相应的程序。
一方面，谁来代表国家行使所有权并不明确。从立法例上看，法国民法规定无人承受遗产由负责公产管理的行政机关管理( 第 809 － 1 条) ; 瑞士民法规定无人承受遗产归属于被继承人最后住所地所在的州或归属于依州立法规定享有权利的乡镇( 第 466 条) 。笔者认为，我国可以考虑由被继承人死亡前最后住所地的基层人民政府代表国家行使接受遗产的权利。
另一方面，缺乏必要的寻找继承人、遗产债权人和其他有权承受遗产人的程序。遗产归国家和集体所有的前提是没有继承人、无人受遗赠，也无遗赠扶养协议和其他对遗产享有权利的人。也就是说，没有被继承人指定或者法定可以承受遗产的人。但在许多情况下，是否存在这些可以取得遗产的人短时间内无法知晓。所以，各国和地区民法在无人承受遗产归属程序上都规定由法院或者接受遗产的国家机构寻找继承人、遗产债权人和其他可以承受遗产的人。至于寻找继承人的程序，有的采用公示催告方式，有的采用公告方式。笔者认为，我国继承法应做如下规定: ( 1) 集体经济组织和基层人民政府应当采用公告的方式寻找继承人、遗产债权人和其他有权承受遗产的人;（注：在特殊情况下，也可以借用民事诉讼法上的公示催告程序或者无主财产确认程序寻找继承人、遗产债权人和其他有权承受遗产的人。）( 2) 公告应当在省级以上媒体发布，公告日期不能少于 1 年; ( 3) 公告期满发生如下后果: 继承人、遗产债权人或者其他有权承受遗产的人自知道或者应当知道公告开始之日起 1 年内没有申报，或者自公告结束之日起超过 5 年没有申报的，丧失承受遗产的权利，遗产归国家和集体经济组织所有; ( 4) 集体经济组织或者基层人民政府没有公告或者公告错误的，造成有权承受遗产的人损害的，应当承担赔偿责任; ( 5) 遗产不足公告和分配遗产费用的，可以不公告; ( 6) 公告费用从遗产中支付。
注释:
[1][德]罗伯特•霍恩，海因•科茨，汉斯•G•莱塞． 德国民商法导论[M]． 楚建，译． 北京:中国大百科全书出版社，1996:215．
[2]梅仲协． 民法要义[M]． 北京: 中国政法大学出版社，1998: 初版序．
[3]刘春茂． 中国民法学•民法继承[M]． 北京:中国人民公安大学出版社，1990:530 －540．
出处:法学论坛 2013年第2期
作者：李轶 烟台大学 讲师