国务院办公厅


国务院办公厅关于认真贯彻实施食品安全法的通知

国办发〔2009〕25号


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　《中华人民共和国食品安全法》（以下简称食品安全法）已于2009年2月28日经第十一届全国人大常委会第七次会议通过，将于2009年6月1日起施行。食品安全直接关系广大人民群众的身体健康和生命安全，关系国家经济健康发展和社会和谐稳定。食品安全法的公布施行，对规范食品生产经营活动，防范食品安全事故发生，增强食品安全监管工作的规范性、科学性和有效性，提高我国食品安全整体水平，具有重要意义。为确保这部法律各项规定得到严格执行，经国务院批准，现就有关工作安排通知如下：
　　一、充分认识食品安全法的重要意义，认真做好学习、宣传和培训工作
食品安全法体现了预防为主、科学管理、明确责任、综合治理的食品安全工作指导思想，确立了食品安全风险监测和风险评估制度、食品安全标准制度、食品生产经营行为的基本准则、索证索票制度、不安全食品召回制度、食品安全信息发布制度，明确了分工负责与统一协调相结合的食品安全监管体制，为全面加强和改进食品安全工作，实现全程监管、科学监管，提高监管成效、提升食品安全水平，提供了法律制度保障。食品安全法的公布施行，对于保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，具有重要意义。
　　各地区、各有关部门特别是各级领导干部，要从深入贯彻落实科学发展观、全面推进依法行政和建设责任政府的高度，从维护人民群众根本利益出发，充分认识食品安全法实施的重要意义，要把学习、宣传食品安全法作为一项重要工作列入议事日程，把实施食品安全法作为一项长期工作抓紧抓好、抓出成效。县级以上地方人民政府要对食品安全法的宣传工作做出具体安排,广电、新闻出版等部门要充分发挥广播、电视、报刊、网络等媒体的作用，采取多种形式，广泛宣传食品安全法的立法宗旨和主要内容，做到家喻户晓，增强人民群众的食品安全法律意识和监督意识，为法律的贯彻实施营造良好的舆论氛围和社会环境。卫生、农业、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理等部门要开展食品安全法的学习培训，特别要加强执法队伍的法律知识和专业技术培训，确保执法人员准确理解、全面掌握食品安全法的主要内容，提高执法人员依法行政意识和执法水平。食品生产经营者要加强食品安全法学习，熟练掌握食品安全法律知识，自觉守法经营；食品行业组织要加强行业自律，指导、监督食品生产经营者加强诚信建设；食品行业管理部门要加强对食品生产经营者、食品行业组织学习食品安全法的指导。
　　二、依法履行食品安全监管职责，严格实行责任追究制
　　食品安全法规定了县级以上地方人民政府的食品安全责任，以及县级以上各级卫生、农业、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理等部门的具体职责，明确了分工负责与统一协调相结合的食品安全监管体制。县级以上地方人民政府要依照食品安全法和国务院的规定，确定本级卫生、农业、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责，既要避免职责交叉，又要防止监管空白，确保监管工作统一、协调、有效。
县级以上地方人民政府、各有关部门要强化责任意识，严格履行食品安全法规定的各项职责，切实承担起食品安全监管责任。县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本地区的食品安全监督管理工作，要结合本地实际，采取措施加强食品安全监管能力建设，建立健全食品安全全程监管工作机制，形成监管合力；要统筹规划，建立、完善食品安全信息网络，实现食品安全信息、食品检验资源等的整合、共享；要建立并执行严格的食品安全监管责任追究制度，督促有关监管部门依法履职，严肃查处食品安全监管工作中的失职、渎职行为。各级卫生、农业、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理等部门要依照食品安全法的规定，依据各自职责，严格执行各项食品安全法律制度，采取有力措施，督促食品生产经营者切实承担起食品安全第一责任人的责任，严肃查处违法食品生产经营行为。
　　县级以上地方人民政府要根据本地区实际，建立健全各食品安全监管部门的沟通协调机制，统一组织、协调有关部门依法开展食品安全监管工作；要明确、细化各监管环节的衔接措施，保证食品安全监管工作的整体性和有效性；对不履行沟通协作责任、造成食品安全事故等后果的监管部门，要依法严肃追究其直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任。各级卫生、农业、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理等部门要依照食品安全法及其配套法规、规章、规范性文件的规定，积极履行部门间的信息通报等责任，加强主动沟通和相互协作，努力实现各监管环节的无缝衔接。
　　食品安全法实施一段时间后，县级以上地方各级人民政府、各有关部门要及时总结法律执行情况，适时组织开展本地区、本系统执法情况检查，研究、解决法律执行中的问题，及时改进执法工作。
　　三、抓紧制定、修订食品安全标准，为食品安全监管提供统一、科学依据
　　食品安全标准是强制执行的标准，是食品安全监管的技术依据。卫生部要依照食品安全法的规定，抓紧整合现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准，统一公布为食品安全国家标准。要尽快完成乳品质量安全国家标准制定、修订工作，优先制定、修订食品中致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质等的限量标准以及食品添加剂使用标准。食品安全风险评估结果表明需要制定、修订食品安全国家标准的，卫生部要立即依法组织开展相关标准的制定、修订工作，有关监管部门要密切配合。卫生部及省级人民政府卫生部门组织制定、修订食品安全标准，要严格遵循食品安全法规定的程序，确保标准内容科学、合理。食品安全标准应当公开，供公众免费查阅。各级卫生、农业、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理等部门要做好食品安全标准的宣传贯彻工作。各监管部门依据统一的食品安全标准实施食品安全监管。
　　四、抓紧制定、完善有关行政法规和规章，确保食品安全法律制度的一致性
　　国务院将根据实施食品安全法的需要，制定食品安全法实施条例，与食品安全法同时施行；食品安全法授权国务院制定的其他行政法规，国务院有关部门要抓紧研究，及时提出有关制度设计的建议。国务院各有关部门和各省（区、市）人民政府要依照食品安全法的规定，依据各自职责，根据食品安全监管工作的实际需要，制定配套的部门规章、地方政府规章，确保食品安全法律制度得到切实执行。
　　国务院各有关部门和各省（区、市）人民政府要依照食品安全法及其配套行政法规的规定，对现行与食品安全监管有关的部门规章、地方性法规和地方政府规章进行清理，及时废止与食品安全法及其配套行政法规不一致的规章或者修订、废止其中与食品安全法及其配套行政法规不一致的内容，及时提出废止或者修订与食品安全法及其配套行政法规不一致的地方性法规的建议。国务院有关部门和各省（区、市）人民政府起草法规草案、制定规章，应当严格遵守《中华人民共和国立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》规定的程序，确保食品安全法律制度的一致性。
　　五、加强食品安全监管能力建设，提高监管的有效性和公信力
　　食品安全法确立了食品安全风险监测和风险评估制度，规定了食品安全监管部门实施抽样检验应当购买样品并不得收取检验费用及其他任何费用。县级以上地方人民政府要对本地区执行食品安全法确立的各项制度给予经费保障，对增强食品检验能力、提高执法队伍的专业技术水平等食品安全监管能力建设给予必要的支持。要坚决杜绝监管部门通过实施食品安全监管向管理相对人违法收取费用的现象。各监管部门要严格依法实行“收支两条线”管理；对通过实施食品安全监管违法收取费用的，要依法严肃处理，追究直接责任人和负责人的责任。
　　六、以贯彻实施食品安全法为契机，扎实做好食品安全整顿工作
　　目前，我国食品安全问题仍然比较突出，食品安全事件时有发生，人民群众对食品安全反映强烈。为切实解决我国食品安全突出问题，国务院已做出部署，用两年左右时间，在全国集中开展食品安全整顿工作。地方各级人民政府、各有关部门要以贯彻实施食品安全法为契机，下大决心、花大力气，从严格落实食品安全法各项制度入手，加强监督和诚信建设，系统、有序地解决食品安全突出问题。地方各级人民政府对本地区的食品安全整顿工作要负总责，按照《国务院办公厅关于印发食品安全整顿工作方案的通知》（国办发〔2009〕8号）要求，加强对食品安全整顿工作的组织领导，制订切实可行的工作方案，抓好督促检查和指导工作，逐级落实整顿工作任务和责任。各级卫生、农业、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理等部门要按照国务院的要求，继续做好违法添加非食品用物质和滥用食品添加剂、食用农产品质量安全、食品生产和进出口、食品流通、餐饮消费、禽畜屠宰和声称具有特定保健功能的食品的集中整顿。要通过集中整顿，使食品安全监管各环节监管责任进一步落实，食品安全标准更加完善，食品行业自律显著加强，食品安全水平明显提高，人民群众食品安全得到切实保障。
　　各地区、各有关部门要按照本通知精神，结合本地区、本部门的实际，制定具体方案和措施。对食品安全法实施中的有关重要情况和问题，要及时报告国务院。


　　　　　　　　　　　　　　　国务院办公厅
　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年三月四日

浅议国家工作人员

王为君


刑法设定国家工作人员作为特殊的犯罪主体，目的是保障国家政务的廉洁性、公正性、严肃性，维护国家的声誉和威信，体现严格要求国家工作人员奉公守法、克尽职守、全心全意为人民服务的宗旨。由于国家工作人员这个法律概念涉及到司法实践中对案件的侦查管辖分工和对被告人的准确定罪量刑，因此正确理解国家工作人员的范围极为重要，本文根据修订后的《刑法》，谈谈笔者对此法律概念的理解，以期达抛砖引玉之效。


一、国家工作人员范围的修改


一九七九年制定的刑法第八十三条规定“国家工作人员是指一切国空机关、企业事业单位和其他依照法律从事公务的人员”，一九八二年三月八日全国人大常委会颁布的《关于严惩严重破坏经济的犯罪的决定》第一条规定“ 国家工作人员包括在国家各级权力机关、各级行政机关、各级司法机关、军队、国营企业、国家事业机构中工作的人员以及其他各种依照法律从事公务的人员”，随着投资主体的多元化，各种混合所有制形式的公司、企业的大量出现，一九九五年十二月最高法院颁布的《关于违反公司法受贿、侵占、挪用等刑事案件适用法律若干问题的解释》中规定：公司企业中的国家工作人员是指在国有公司、企业或者其他公司、企业中行使管理职权，并具有国家工作人员身份的人员，包括国有公司、国家企业委派或者聘请作为国有企业代表，在中外合资、合作、股份制公司企业中待命职权并具有国家工作人员身份的人员，从这一系列的立法和司法厅解释来看，国家工作人员的范围过宽，线条不够清晰，导致了司法实践中不便操作，特别是对公司、企业中哪些人员是国家工作人员的问题常常争吵不休。因此如何准确界定国家工作人员的范围，成了刑法修订的一个主要课题。


刑法中国家工作人员作为特殊主体的犯罪主要有三类：一类是违反廉洁义务方面的犯罪，即贪污受贿赂罪。第二类罪是国家工作人员失职渎职方面的犯罪。第三类是国家工作人员利用职权进行的侵犯一些其他客体的犯罪，如报复陷害罪，侵害公民宗教信仰自由罪。从这些犯罪的特征来看，其与国家工作人员运用公共权力维护公共秩序的管理活动有关，国家机关工作人员以外的人员不具备这两个特征，将其作为严格意义上的国家工作人员，过于勉强，不够科学，因此修订后的刑法将国家工作人员的范围严格限定在国家机关工作人员，同时从保护国有资产以及公共财产的角度出发对国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位从事公务的人员以及其他依照法律从事公务的人员以国家工作人员论，我认为应将这类人员称为准国家工作人员，这样就既把国家工作人员同准国家工作人员严格区分开来，又不妨碍对准国家工作人员利用职务之便进行的侵犯公共财产的犯罪按国家工作人员的犯罪来定罪量刑。


实际上修订后的刑法中使用了国家工作人员作为犯罪事实主体的仅有第八章的贪污贿赂罪，这是由于准国家工作人员不具备国家机关工作人员管理社会的职能，对其以国家工作人员定罪处刑的犯罪就只能限于违反廉洁义务可能造成国有资产流失的犯罪，即贪污贿赂罪，因此在第九章的渎职罪及其它章节中均使用国家机关工作人员来作为严格意义上的国家工作人员，以区别于准国家工作人员，以免造成概念混淆。


二、国家机关工作人员的外延思考


国家机关工作人员的外延依赖于国家机关的外延来确定，而国家机关是指依照宪法及各种组织法产生、设立并依照法律行使国家对政治经济、科学文化教育等社会公共事务管理的组织和机关。基于国家机关的内涵出发，狭义的国家机关论认为国家机关是指宪法第三所列的六类国家机构，即国家的权力机关僵人民代表大会和地方各级人民代表大会，国家的行政机关国务院和地方政府，国家的代表机关国家主席，国家的军事机关中央军事委员会，国家的审判机关和检察机关，一般的法学教材中都持这种狭义的国家机关论，从而将国家机关工作人员的范围限定在这六类机关中从事公务的人员。而有关的刑法教材中，对国家机关的范围或避而不谈，或含糊不清，如高铭暄、马克昌主编的《刑法学》一书中认为国家机关包括“国家权力机关、行政机关、司法机关等等”，对国家机关的范围并未明确界定。而有的专著中又前后规定不一，如最近出版的黄太云、藤炜主编的《中华人民共和国刑法条文释义与适用指南》一书中专条释义时认为国家机关包括国家权力机关、行政机关、司法厅机关和军事机关，但在对其他罪的主体释义时又将党的机关同上述四机关干部一同列入国家机关干部，而《中国刑法教程》一书中则对国家机关的范围避而不谈。国家机关的范围也就是外延如果过宽则可能出现罪及，罪刑失衡的现象；如果过窄，则不利于惩处犯罪，如党的机关工作人员泄露国家机密，就无法定罪处刑。那么国家机关到底应该包括哪些呢？我认为，刑法中的国家机关应是指广义的国家机关，不仅包括宪法规定的六类国家机构，还应当包括以下三类机关：


1 、各级党的机关。党对国家的领导，是由宪法规定的，它对国家社会事务的各个方面进行着直接或间接的领导，即有政治原则、政治方向的领导，也有党管干部和党对重大政治、经济问题的决策和领导，各级党的机关待命着党对国家的管理职能，因此其活动就必须受到包括刑法在内的法律监督，就应对其工作人员利用宪法和党的组织章程所赋予的权力进行的违反廉洁自律、失职渎职等犯罪进行处罚。党的机关的工作人员应当同其他国家机关的工作人员一样廉洁自律、奉公守法，其利用职权进行的犯罪必须同其他国家机关工作人员一视同仁，一样定罪处罚，不能特殊化，否则就会造成刑法 上的真空，严重损害党的威信和党的领导。因此党的机关应当成为刑法 中广义的国家机关。其次党的机关列入国家机关是惩治妨害党的机关正常活动的犯罪的需要，否则，对那些伪造、变造党的公文、证件、印章，冒充党的机关工作人员的招摇撞骗，聚众冲击党的机关等妨害党的机关正常活动的犯罪就无法定罪处刑，造成党的机关正常活动无法正常进行。第三将党的机关作为国家机关符合过去一贯的作法，过去了的司法厅实践中我们都理所当然地把党的机关作为国家机关，把其工作人员作为国家工作人员，比如前不久最高法院公布的二起县委书记受贿卖官案件中，就有多位是党的机关工作人员，对基按国家工作人员定罪处刑，符合人们的思想习惯意识并为社会认可。


2 、各级军事机关。军事机关是国家的机器和专政工具之一，理应属于国家机关。虽然修订后的刑法将军队中从事公务的人员渎职犯罪和妨害军事机关正常活动的犯罪分别在第十章的军人违反职责罪和第七章的危害国防利益罪中作了相应在的规定动作，但对军队院校中从事公务人员贪污贿赂方面的犯罪以及利用职权进行的报复陷害等犯罪未单独作出规定，因此还必须将各级军事机关列入国家机关。军队作为国家机关在《关于严惩严重破坏经济的犯罪的决定》中已有规定，虽然该决定现已失效，但仍应在修订后的刑法中对其立法精神予以参考。


3 、各级政协机关。宪法序言中规定政协是全国性的统一战线组织，时到今日它已逐步形成为各民主党派人民团体进行政治协商、议政和监督司法、行政机关的机构。虽然其议政、监督没有人大具有实质性，但其在我国的政治工作事务中发挥着越来越重要的作用，已经成为国家管理社会的机构之一。政协机关作为办理政协日常工作事务的机构，同其他国家机关一样重要，对妨害其日常正常活动的犯罪行为应定罪处刑，政协机关的工作人员从国家财政领取薪水，掌管着国家给予政协的国有资产，行使着政协的权力，对其利用职权进行违反廉洁自律义务、失职渎职等犯罪必须同其他国家机关工作人员一样定罪处刑。


三、准国家工作人员的法律顾问概念


准国家工作人员的犯罪仅限于第八章的贪污贿赂罪，其目的在于保护国有资产以及维护多种经济成分混合的公司企业事业单位中国有资产代表者的形象。准国家工作人员主要分为三类：一类是国有公司、企业、事业单位、人民团体是从事公务的人员。二是国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体中从事公务的人员。三是依照法律从事公务的人员。要准确界定准国家工作人员必须先弄清以下几个概念：


1 、国有公司、企业、事业单位。在我国国有资产的形式只有一种，即全民所有制，那么国有企业事业单位当然是指全民所有制企业事业单位。但国有公司这个概念就不明确，根据公司法设立的国有独资公司当然是国有公司，但其它有限责任公司中哪些是国有公司呢？我认为只有那些股东完全由国有独资公司或国有企业、事业单位组成的公司才能成为国有性质的有限公司。


2 、人民团体。一般法学教材对人民团体未作具体的定义而采用列举的方式，举出如妇联、共青团、工会等人民团体，但实际上参加政协的人民团体就有三十多个，由于我国没有制定人民团体法，要确定哪些团体是人民罢休有难度，我认为人民罢休是经费来源于国家财政，活动代表着某一界别的人民群众组织，是普遍性的非政府组织，工作人员由国家组织、劳动、人事部门聘用管理。


3 、其他依照法律从事公务的人员。我认为这类人员主要有二类，一类是依照法律选举产生的管理公共财产的人员。如依照《村民委员会组织法》、《居民委员会组织》《法令集体经济组织法》等法律选举产生的村委会委员，居委会委员、集体经济组织的管理工作人员。二是贪污法律的授权而从事公务的人员，主要是指被授权待命特定行政职权的社会团体、群众性组织等，如街道办事处设立的群众价格监督员。三是贪污法律选举产生的从事社会管理职能的人员，如人民陪审员等。

( 单位：湖北省咸宁市咸安区纪委 )