精神损害赔偿制度的几个问题探讨/姚志阳

作者:法律资料网 时间:2024-05-18 17:26:04   浏览:9808   来源:法律资料网
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精 神 损害 赔 偿 制 度 的 几 个 问 题 探讨

姚志阳

生命、健康和自由等人身权于每个人都是最神圣的权利。这种权利的丧失所造成的精神痛苦是无法弥补的。现代法律理念最重要的发展趋势就是对人的尊严、人的权利的关注和保护。我国是个有重义轻利传统的国家,历来将精神与金钱分开。随着社会的发展和文明程度的提高,法律规定以经济惩罚来补偿或赔偿受害人的精神损害已成必然。然而,我国的现行法律对精神损害赔偿的规定存在着较多缺陷。本文,笔者拟就此等问题略陈管见,就教于理论和实务界专家。
一、精神损害的概念
有的教科书〈如全国法院业大的民法教程〉所下的定义是,根据民法通则精神,所谓精神损害赔偿,是指公民的姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权受不法侵害,致使受害人的人格受到非法的侵害,给受害人造成了精神上的痛苦,不法侵害人对这种损害所造成的后果,要依法承担一定的民事赔偿责任。从这一概念可以看出,精神损害赔偿的范围仅限于公民的“四种人格权”,没有包括生命健康权等人身权。
笔者认为,精神损害是侵权行为法所认可的,与财产损失、死亡、伤害和社会评价降低等相并列的,侵权行为作用于受害人的自然人的人身权所导致的精神方面的不利的反常状况。下此定义的理由有如下几点:
1、精神损害是民事侵权行为所导致的损害后果之一种
精神是与物质相对应的范畴。民事主体享有财产权和人身权,法律对财产权的保护,主要是为了维护民事主体的利益,而对人身权的保护,主要是为了维护民事主体的非物质利益,通常情况下,对财产权的侵害导致受害人财产利益的损失,法律通过赔偿损失、恢复原状等民事责任方面予以救济。而对人身权的侵害,产生的后果要复杂得多,常见的有:死亡、伤害(包括残疾、全部或部分丧失劳动能力)、受害人社会评价降低、精损害等。死亡可能使死者的近亲属产生精神损害;社会评价的降低也可能使受害人产生精神损害。
2、精神损害:受害人的自身感觉和外在表现
精神损害常常表现为受害人反常的精神状况,如精神上的痛苦和肉体上的疼痛。受害人精神上的痛苦自身感觉为哀伤、懊恼、悔恨、羞愧、愤怒、胆怯等。在外在表现方面,受害人会出现异常的精神状况,如失眠、消沉、冷漠、易怒、狂躁、迟钝等,严重的会出现精神病学上的临床症状,这样的反常状况对于受害人来说是不利的,是一个正常的人所不愿意发生和不愿意接受的。
3、精神损害在民法上的特定含义
人们在许多情况下都会产生反常的精神状况,法律不可能也没有必要对任何情况下产生的任何程度的精神损害都予以救济,而只是对特定条件下达到一定程度的精神损害予以救济,由加害人承担赔偿责任和其他相应的民事责任。因此,“精神损害”是一个有特定法律意义的概念,而不同于医学上的精神损害或人们在日常生活中所谈论的一般的精神方面的不快。法律对精神损害的界定通常考虑三个方面的因素:(1)与他人侵权行为的关系;(2)精神损害的严重程度;(3)精神损害赔偿制度与侵权行为的其他制度和民事责任方式的协调。
4、精神损害的主体限于自然人
精神现象为自然人所特有。精神损害仅发生在自然人受不法侵害的情况。法人有一些人格权,但是没有自然人所特有的心理和精神现象,也当然不存在精神损害问题,但是法人的人格权受到损害时,法律也规定予以救济。这主要是为了维护法人的物质利益,而不是维护其精神利益。
二、对侵害生命健康权等人身权的行为适用精神损害赔偿的理论、法律依据和司法实践
我国的《民法通则》首次以基本法的形式肯定了对精神损害予以物质赔偿的保护手段,从而确定了我国的精神损害赔偿制度。但有学者认为《民法通则》采用的是“非财产的侵害,于法律有特别规定者为限,得请求以金钱赔偿之”的立法体例,所以必须严格按照《民法通则》第一百二十条的规定,只对侵犯公民的姓名权、肖像权、名誉权和法人的名称权、名誉权、荣誉权的行为适用精神损害赔偿,而对侵害其他人身权如生命健康权的行为,则不得适用精神损害赔偿。笔者认为,这种观点有失偏颇。
首先,“人为万物之夷”,人类社会的各种努力都是为了人类自身的生存、延续和发展。作为个体的人,其生命与健康是生存的第一要素,因此,生命健康权成了法律赋予人的最基本的权利,不仅民事法律,而且刑事法律以及其他的部门法律都切实保障了公民的生命健康权不受非法侵害的权利。但是,如果这种保护仅停留在生理层面上,则是不完整的,因为人的生命、健康既包括身体的存在与身体的健康,也包括精神的存在与精神的健康,这两方面是一个整体。因此,行为侵害了人的身体,也就不同程度地侵害了人的精神。现实生活中,侵害公民生命健康等人身权的行为,不仅会给受害人带来肉体痛苦,造成财产损失,而且给受害人或其亲属带来精神痛苦,有的甚至是严重的精神损害,特别是那些影响到一个人外观的伤残状态的人身伤害以及造成受害人死亡的案件,其精神损害的程度远远超过名誉权、荣誉权等人格权受到的损害。“有损害即有救济”这句英国的古老法谚,已成为现代侵权法的基本准则,法律不仅可以强制加害人承担实际的费用,还应该给予受害人以一定的精神抚慰,否则有违公平原则的民事法律的立法宗旨。另一方面,人格权作为人的生命健康权这一基本权利的延伸与体现,其目的也是为了保障生命个体的生存,从本质上来讲,两者具有逻辑与现实的一致性,是同一内容在不同方面的表现形式。在这两种权利中,人的生命健康权是根本,是核心,人格权是其逻辑的发展与扩充,如果仅仅依据《民法通则》第一百二十条的规定,认为侵害人的生命健康权等人身权不能适用精神损害赔偿,就会出现最基本的权利不能用金钱来赔偿而其延伸与体现的人格权却可以的怪异现象。
其次,从立法方面来看,认为精神损害赔偿只适用于侵害人格行为的依据,是《民法通则》第一百二十条的规定。按照精神损害的定义,一般将精神损害分为生理、心理(或感觉、感情)的痛苦造成的损害和精神利益的损害。对照《民法通则》第一百二十条的规定,可以看出该法条是对涉及精神利益的那一部分人格权所做的规定,我们不能据此就认为《民法通则》否定对肉体、精神痛苦予以精神损害赔偿的事实,而其实《民法通则》对此也并未作任何限制性规定,相反,《民法通则》的立法意图在于更全面充分地保护公民的合法权益。如《民法通则》第一百零六条第二款规定:“公民、法人由于过错侵害国家、集体的财产,侵害他人人身、财产的,应当承担民事责任”。该法条表明对权利主体因受到侵害而在财产权和人身权方面产生的一切损害,无论是财产损害还是非财产损害,加害人均必须承担赔偿的责任,而且这里的“民事责任”并不限于财产赔偿的方式,还包括《民法通则》第一百三十四规定的停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复名誉、赔礼道歉等其他非财产方式的民事责任。这种关于侵权行为的成立要件、效果等内容以及立法技术均符合现代民法有利于权利主体的权利保护的发展方向。而且,从《民法通则》的整体来看,对生命权、健康权、自由权等其他人身权利遭受不法侵害给受害人或其亲属造成的肉体或精神痛苦的损害请求赔偿权应包括在“侵害他人的财产、人身”的法律后果—“承担民事责任”之内。从赔偿的项目来看,《民法通则》第一百一十九条规定了侵害公民身体造成伤害的,应当赔偿医疗费、因误工减少的收入、残疾者生活补助费等费用;造成死亡的,并应当支付丧葬费、死者生前抚养人员的生活费,其他必要的费用等。该条虽然没有规定:应当赔偿财产以外的损害,也没有在赔偿项目中规定抚慰金,但它并不是限定性规定,从其不完全列举方式中,也推断不出该法条有排除对因侵害公民人身权给予精神损害赔偿的立法意图。有学者认为,该条中的“等费用”理应包括非财产损害的赔偿金在内,正如可以从第一百二十条“赔偿损失”推断出对侵害人格权的损害赔偿包括财产损失和非财产损失一样。此外,《民法通则》第一百一十七条规定“损害国家、集体的财产或他人财产的, 受害人因此遭受其他重大损失的,侵害人并应当赔偿损失。”笔者认为,该条的立法本意在“其他重大损失”中涵盖了对精神损失的赔偿。至于法律为什么不明确规定对侵犯生命健康权等其他人身权利适用精神损害,是因为从立法学上来讲,非财产损害由于其表现形式的非直观性和衡量标准的主观性,其设立和实施适合于采用法律作原则性规定由司法实务通过实践 积累加以确立的方式。那种否认侵害生命权等人身权利不能适用精神损害赔偿的观点其实是一叶障目的。
第三、审判实践的突破。尽管法律对精神损害赔偿的适用范围是很有限的,但是近年来,各级人民法院在司法实践中不断实破,使得精神损害赔偿的适用范围逐步扩大。如最高人民法院1992年5月16日公布的《关于审理涉外海上人身伤亡案件损害赔偿的具体规定》(试行)明确规定了对伤残者和死亡者的精神损失所给予的补偿即安抚费,并限定海上人身伤亡损害赔偿的最高金额为每人80万元人民币,这是我国最早确认人身损害适用精神损害赔偿的一个司法文件,表明了我国的民事法律与国际接轨的态势。各地法院几年来也出现了一些判决精神损害抚慰金的人身损害案件,积累了不少的经验,比较典型的有北京市朝阳区法院判决的原告某诉被告北京第二棉纺织厂职工医院医疗事故损害赔偿案件和海淀区法院判决的原告某诉被告某气雾剂公司。某厨房设备厂卡式炉燃气罐爆炸损害赔偿案件以及福建省龙岩市法院判决的一起错将子宫当成阑尾割掉的医疗事故损害赔偿案,三案都判决了巨额的精神损害抚慰金。海淀 区法院并在其判决书中作了如下阐述,“人身损害赔偿应当按照实际损失确定,根据我国法律规定的原则和司法实践掌握的标准,实际损失除物质方面外,也包括精神损失,即实际存在的无形的精神压力与痛苦,其通常表现为人格形象与人体特征形象的毁损所带来的不应有的内心卑屈和羞惭”,可视为人民法院几年来在理论与实践上的总结,具有一定的象征意义。
三、我国精神损害赔偿制度的现状及其缺陷
尽管有人认为,民法通则中确立精神损害赔偿法律制度的条文除第一百二十条外,还包括第一百一十九条“侵害公民身体造成损害的,应当赔偿医疗费,因误工减少的收入。残疾者生活补助费等费用;造通常认为《民法通则》是我国精神损害赔偿制度的法律渊源。该法不仅在第五条中确立了公民法人的民事权益受法律保护的基本原则,而且在第五章民事权利中专设一节规定公民(自然人)的人身权。其中第一百二十条规定,“公民的姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权受到侵害的,适用前款规定。”学理解释中多数人认为,“并可以要求赔偿损失”就是指对精神损害的物质赔偿或金钱赔偿,认为该条规定确立了我国的精神损害赔偿法律制度。审判实践中,最早被确认可以适用精神损害赔偿的就是侵害公民的姓名权、名誉权、荣誉权几种类型的成死亡的,并应当支付丧葬费、死者生前抚养的人必须的生活费用。”但这种观点只是近年来鉴于生命健康权的精神损害赔偿日益受到重视,而由一部分学者从民法解释学的角度提出的新说,其意义在于,依据第一百二十条规定,精神损害的适用范围仅限于公民(自然人)的四项具体人格权和法人的三项具体人格权,不包括自然人的生命健康权,而依据第一百一十九条,则包括生命健康权。
受学理解释中多数说的影响,人民法院在涉及第一百二十条中规定的公民“四权”和法人“三权”的案件中,普遍支持了当事人要求精神损害赔偿的诉讼请求,对生命健康权受到侵害要求精神损害赔偿的,则出现分歧:早期普遍不予支持,近年来则出现了有的地方法院支持,有的不予支持的适用法律不一致的现象。例如,前面所述的原告某诉被告某气雾剂公司等人身损害赔偿案中,北京市海淀区法院根据民法通则第一百一十九条规定判决:责任人赔偿因卡式炉爆炸被毁容的少女精神损失赔偿金10万元人民币。该判决得到最高院的肯定。学术界普遍认为,生命健康权属于物质性人格权,是自然人的精神性人格权存在的前提和物质基础,其受到侵害往往伴随着巨大的甚至是终身不可逆转的精神损害,故仅保护“四权”而不保护生命健康权,是所谓“生之不存,毛将焉附”,轻重倒置,显失公平。因此,应当对民法通则第一百二十条按照“举轻以重”的原则进行目的性扩张解释,或者依据第一百一十九条的规定解释,即确认生命健康权受到侵害时应当适用精神损害赔偿。但在多数涉及侵害自然人生命健康权的案件中,受害人要求赔偿精神损害的诉讼请求未能获得法院支持,理由是于法无据。例如,北京效县一农妇因病就医,手术中医生因重大过失,将医用沙布留在其腹腔内长达8年,致该农妇家受巨大肉体痛苦和精神痛苦,尤其是其因腹中异物被怀疑为仲瘤,长期医治无效导致其丧失生活信心,多次服毒自杀,家庭因此发生婚变。直至真相大白,该农妇要求赔偿精神损失,法院以无法律依据而未予支持。
造成上述分歧的一个重要原因,就是人们将民法通则第一百二十条解释为精神损害赔偿制度的实体法律渊源的理由并不充分,存在着明显的缺陷。其一,该条规定将赔偿范围局限在公民的姓名权等“四权”,而将更重要的生命健康权排除在外,无论是从比较法的角度和参照国外判例、学说,也无论是从“事理之当然”,都不能证明该种理论的合理性、合逻辑性。其二,不适当地把法人作为可提起精神损害赔偿之诉的权利主体,把包含有人权内涵的自然人的人格权利与主要是作为商法上具有商业标识性质的法人人格权同等对付,混为一谈。从比较法角度来看,民法上所说的损害包括财产上损害和非财产上损害,法人人格权所受损害本质上是财产上的损害,如其商业信誉丧失本质上即表现为财产的直接损失和间接损失,相应地,其救济方法也只能是财产损害赔偿中的直接损失和间接损失赔偿,或通过反不正当竞争法的规制进行救济。
可以说,我国现行的精神损害赔偿制度已到了必须认真加以探讨和重构的时候了。那么,如何来完善这一项重要的制度呢?
四、完善我国精神损害赔偿制度的几点构思
1、适用范围
首先,应当将精神损害从其他相关损害中剥离出来。哪些案件或者说哪些民事权利受到侵害后,受害人得请求精神损害赔偿呢?回答这一问题,应该需要将精神损害与其他损害剥离,使精神损害单纯化:(1)在侵害名誉权等人格权的案件中,是不必然产生附带的财产损失,但是有相当一部分案件附带有受害人的财产损失,如受害人调查取证的费用、聘请律师的费用、参加诉讼的费用、接受心理咨询和医疗的费用等,这些都不属于精神损害而属于财产损失。(2)致受害人死亡,将导致死者近亲属的精神损害,但是建立死亡赔偿制度较之对死者近亲属的精神损害更为公正。所以,在一般情况下,致人死亡的赔偿不归入精神损害赔偿。只是在目前死亡赔偿制度尚未普遍建立起来的情况下,用精神损害赔偿的民事责任方式对死者的近亲属予以救济。(3)对于伤害致使受害人残疾部分或全部丧失劳动能力的,予以赔偿主要不是因为受害人精神受到损害,而是因为其谋生(挣钱)的能力丧失或降低,就其本质而言,这种赔偿属于物质性的。因此,残疾赔偿应当从精神损害中剥离出去。
其次,精神损害赔偿的具体适用范围。在剥离了上述损害赔偿之后,笔者认为,精神损害赔偿适用于以下类型的侵权案件:(1)侵害名誉权、隐私权的案件;(2)侵害姓名权、 肖像权的案件;(3)侵害人身自由权的案件;(4)以极端无私粗暴、野蛮态度对待消费者,都致使其精神受到损害的案件;(5)侵害原告重大精神利益的案件(如侵害死者遗体、坟墓、侵害死者名誉等);(6)民法或其他法律规定适用精神损害赔偿的案件。
需要指出的是,死亡赔偿虽然不属于精神损害赔偿,但是如果加害人采用极其残酷的方式致人死亡,或者该死亡事实给死者近亲属带来超常痛苦的,死者近亲属在死亡赔偿之外,请求精神损害赔偿。
伤害虽然未造成残疾,但受害人在受害时经受极大精神痛苦或肉体痛苦,或者受害人精神状况受到损害的,可以请求精神损害赔偿。
受伤害者为未成年人,其所受身体伤害给其父母亲造成严重精神损害的,该父母得请求精神损害赔偿。
2、精神损害赔偿数额探讨
民法通则公布以来,我国民法学界对于精神损害的赔偿数额之确定,进行了一些理论探讨,并提出了许多应当考虑的因素,主要有:(1)法定因素;A、侵权人主观过错程度;B、侵权人是否获利;C、侵权行为的手段、方式、场合、范围等具体情况;D、受害人精神损害的程度和后果;E、侵权行为的社会后果及影响。(2)酌定因素:A当事人主体的类别;B侵权人的认错态度和受害人谅解程度;C侵权人的实际赔偿能力;D诉讼地的经济状况。笔者认为,无论是法定因素还是酌定因素,都仅仅是给审判实践提供一些参考依据而已,而这些因素本身的抽象和模糊,也不能从根本上解决人民法院判决的随意性和难以掌握的问题。而且有些因素,是不宜作为确定精神损害数额的标准或参考依据的,如加害人承担赔偿的能力,正如损害的数额与加害人的经济能力无关一样,赔偿的数额,也与加害人的经济能力无关;至于受害人的社会地位,更不宜作为确定精神损害赔偿数额的依据,否则,将在司法实践中造成或致使人格不平等事实。因此,在法律明确规定精神损害赔偿的确定标准之前,应主要考虑以下三个因素,(1)法律设立这一制度的目的,即赔偿的数额要达到补偿与惩罚的双重效果,不同类型的案件要有所侧重。(2)侵权人的具体情况,包括加害人的主观方面(过错程度)和加害行为的客观方面(如行为的恶劣影响程度等)、受害人的受害程度。(3)社会经济发展水平。
关于是否应该设定最高限额与最低限额的问题,我们常常见到某些西方国家判决精神损害的案件,有的高达数百万元及至上千万元,有的却是1美元,仿佛也“没准儿”。笔者认为,由于我国对侵害人身权规定了赔礼道歉等人身性质的民事责任方式,因此过低的精神损害赔偿(如1元或者10元),是不适当的,这远远不能达到慰抚受害人的目的,也不能惩罚加害人和警戒公众,还使人们对司法的严肃性产生怀疑。同时笔者也不赞成百万、数千万元的精神损害赔偿。当精神损害与死亡赔偿、残疾赔偿相剥离以后,判决过高的精神损害赔偿与我国的国情不相符合,也违背了“赔偿不是中六合彩票”的侵权行为法格言。当然,法律未必要约定一个绝对的上限,这可以留给法官裁量。
精神损害赔偿制度作为现代民事法律制度中的一项重要的法律制度,在社会活动日益频繁、市场经济日趋完善的我国,在立法上建立一套完整的精神损害赔偿制度,是大势所趋,势在必行的,是建立健康的市场秩序所必需的制度准备,也是重视人权、尊重人权和保护人权的需要和手段。




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中华人民共和国和巴哈马国关于建立外交关系的联合公报

中国 巴哈马国


中华人民共和国和巴哈马国关于建立外交关系的联合公报


  1997年5月21日,中国常驻联合国代理代表王学贤大使与巴哈马常驻联合国代表特恩科斯特代表各自政府在纽约签署两国建交公报。全文如下:

  中华人民共和国政府和巴哈马国政府根据两国人民和利益和愿望,通过友好谈判,决定自1997年5月23日起相互承认并建立大使级外交关系。

  两国政府同意,在互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处的原则基础上,发展两国之间的友好关系。

  中华人民共和国政府支持巴哈马国政府维护国家独立和主权、发展民族经济的崇高事业。

  巴哈马政府承认世界上只有一个中国,中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府,台湾是中华人民共和国的一个省。

  中华人民共和国政府和巴哈马政府商定,将根据1961年《维也纳外交关系公约》的规定和国际惯例,尽快互派大使,并在对等的基础上在各自首都为对方使馆的建立和履行职务提供一切必要的协助。


      中华人民共和国政府代表         巴哈马国政府代表

          王学贤             哈科特.罗.特恩科斯特


                        一九九七年五月二十三日于纽约


国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知

国务院


国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知


国发〔2013〕37号



各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
  现将《大气污染防治行动计划》印发给你们,请认真贯彻执行。



                           国务院
                         2013年9月10日




大气污染防治行动计划




  大气环境保护事关人民群众根本利益,事关经济持续健康发展,事关全面建成小康社会,事关实现中华民族伟大复兴中国梦。当前,我国大气污染形势严峻,以可吸入颗粒物(PM10)、细颗粒物(PM2.5)为特征污染物的区域性大气环境问题日益突出,损害人民群众身体健康,影响社会和谐稳定。随着我国工业化、城镇化的深入推进,能源资源消耗持续增加,大气污染防治压力继续加大。为切实改善空气质量,制定本行动计划。
  总体要求:以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,以保障人民群众身体健康为出发点,大力推进生态文明建设,坚持政府调控与市场调节相结合、全面推进与重点突破相配合、区域协作与属地管理相协调、总量减排与质量改善相同步,形成政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与的大气污染防治新机制,实施分区域、分阶段治理,推动产业结构优化、科技创新能力增强、经济增长质量提高,实现环境效益、经济效益与社会效益多赢,为建设美丽中国而奋斗。
  奋斗目标:经过五年努力,全国空气质量总体改善,重污染天气较大幅度减少;京津冀、长三角、珠三角等区域空气质量明显好转。力争再用五年或更长时间,逐步消除重污染天气,全国空气质量明显改善。
  具体指标:到2017年,全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上,优良天数逐年提高;京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右,其中北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右。
  一、加大综合治理力度,减少多污染物排放
  (一)加强工业企业大气污染综合治理。全面整治燃煤小锅炉。加快推进集中供热、“煤改气”、“煤改电”工程建设,到2017年,除必要保留的以外,地级及以上城市建成区基本淘汰每小时10蒸吨及以下的燃煤锅炉,禁止新建每小时20蒸吨以下的燃煤锅炉;其他地区原则上不再新建每小时10蒸吨以下的燃煤锅炉。在供热供气管网不能覆盖的地区,改用电、新能源或洁净煤,推广应用高效节能环保型锅炉。在化工、造纸、印染、制革、制药等产业集聚区,通过集中建设热电联产机组逐步淘汰分散燃煤锅炉。
  加快重点行业脱硫、脱硝、除尘改造工程建设。所有燃煤电厂、钢铁企业的烧结机和球团生产设备、石油炼制企业的催化裂化装置、有色金属冶炼企业都要安装脱硫设施,每小时20蒸吨及以上的燃煤锅炉要实施脱硫。除循环流化床锅炉以外的燃煤机组均应安装脱硝设施,新型干法水泥窑要实施低氮燃烧技术改造并安装脱硝设施。燃煤锅炉和工业窑炉现有除尘设施要实施升级改造。
  推进挥发性有机物污染治理。在石化、有机化工、表面涂装、包装印刷等行业实施挥发性有机物综合整治,在石化行业开展“泄漏检测与修复”技术改造。限时完成加油站、储油库、油罐车的油气回收治理,在原油成品油码头积极开展油气回收治理。完善涂料、胶粘剂等产品挥发性有机物限值标准,推广使用水性涂料,鼓励生产、销售和使用低毒、低挥发性有机溶剂。
  京津冀、长三角、珠三角等区域要于2015年底前基本完成燃煤电厂、燃煤锅炉和工业窑炉的污染治理设施建设与改造,完成石化企业有机废气综合治理。
  (二)深化面源污染治理。综合整治城市扬尘。加强施工扬尘监管,积极推进绿色施工,建设工程施工现场应全封闭设置围挡墙,严禁敞开式作业,施工现场道路应进行地面硬化。渣土运输车辆应采取密闭措施,并逐步安装卫星定位系统。推行道路机械化清扫等低尘作业方式。大型煤堆、料堆要实现封闭储存或建设防风抑尘设施。推进城市及周边绿化和防风防沙林建设,扩大城市建成区绿地规模。
  开展餐饮油烟污染治理。城区餐饮服务经营场所应安装高效油烟净化设施,推广使用高效净化型家用吸油烟机。
  (三)强化移动源污染防治。加强城市交通管理。优化城市功能和布局规划,推广智能交通管理,缓解城市交通拥堵。实施公交优先战略,提高公共交通出行比例,加强步行、自行车交通系统建设。根据城市发展规划,合理控制机动车保有量,北京、上海、广州等特大城市要严格限制机动车保有量。通过鼓励绿色出行、增加使用成本等措施,降低机动车使用强度。
  提升燃油品质。加快石油炼制企业升级改造,力争在2013年底前,全国供应符合国家第四阶段标准的车用汽油,在2014年底前,全国供应符合国家第四阶段标准的车用柴油,在2015年底前,京津冀、长三角、珠三角等区域内重点城市全面供应符合国家第五阶段标准的车用汽、柴油,在2017年底前,全国供应符合国家第五阶段标准的车用汽、柴油。加强油品质量监督检查,严厉打击非法生产、销售不合格油品行为。
  加快淘汰黄标车和老旧车辆。采取划定禁行区域、经济补偿等方式,逐步淘汰黄标车和老旧车辆。到2015年,淘汰2005年底前注册营运的黄标车,基本淘汰京津冀、长三角、珠三角等区域内的500万辆黄标车。到2017年,基本淘汰全国范围的黄标车。
  加强机动车环保管理。环保、工业和信息化、质检、工商等部门联合加强新生产车辆环保监管,严厉打击生产、销售环保不达标车辆的违法行为;加强在用机动车年度检验,对不达标车辆不得发放环保合格标志,不得上路行驶。加快柴油车车用尿素供应体系建设。研究缩短公交车、出租车强制报废年限。鼓励出租车每年更换高效尾气净化装置。开展工程机械等非道路移动机械和船舶的污染控制。
  加快推进低速汽车升级换代。不断提高低速汽车(三轮汽车、低速货车)节能环保要求,减少污染排放,促进相关产业和产品技术升级换代。自2017年起,新生产的低速货车执行与轻型载货车同等的节能与排放标准。
  大力推广新能源汽车。公交、环卫等行业和政府机关要率先使用新能源汽车,采取直接上牌、财政补贴等措施鼓励个人购买。北京、上海、广州等城市每年新增或更新的公交车中新能源和清洁燃料车的比例达到60%以上。
  二、调整优化产业结构,推动产业转型升级
  (四)严控“两高”行业新增产能。修订高耗能、高污染和资源性行业准入条件,明确资源能源节约和污染物排放等指标。有条件的地区要制定符合当地功能定位、严于国家要求的产业准入目录。严格控制“两高”行业新增产能,新、改、扩建项目要实行产能等量或减量置换。
  (五)加快淘汰落后产能。结合产业发展实际和环境质量状况,进一步提高环保、能耗、安全、质量等标准,分区域明确落后产能淘汰任务,倒逼产业转型升级。
  按照《部分工业行业淘汰落后生产工艺装备和产品指导目录(2010年本)》、《产业结构调整指导目录(2011年本)(修正)》的要求,采取经济、技术、法律和必要的行政手段,提前一年完成钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等21个重点行业的“十二五”落后产能淘汰任务。2015年再淘汰炼铁1500万吨、炼钢1500万吨、水泥(熟料及粉磨能力)1亿吨、平板玻璃2000万重量箱。对未按期完成淘汰任务的地区,严格控制国家安排的投资项目,暂停对该地区重点行业建设项目办理审批、核准和备案手续。2016年、2017年,各地区要制定范围更宽、标准更高的落后产能淘汰政策,再淘汰一批落后产能。
  对布局分散、装备水平低、环保设施差的小型工业企业进行全面排查,制定综合整改方案,实施分类治理。
  (六)压缩过剩产能。加大环保、能耗、安全执法处罚力度,建立以节能环保标准促进“两高”行业过剩产能退出的机制。制定财政、土地、金融等扶持政策,支持产能过剩“两高”行业企业退出、转型发展。发挥优强企业对行业发展的主导作用,通过跨地区、跨所有制企业兼并重组,推动过剩产能压缩。严禁核准产能严重过剩行业新增产能项目。
  (七)坚决停建产能严重过剩行业违规在建项目。认真清理产能严重过剩行业违规在建项目,对未批先建、边批边建、越权核准的违规项目,尚未开工建设的,不准开工;正在建设的,要停止建设。地方人民政府要加强组织领导和监督检查,坚决遏制产能严重过剩行业盲目扩张。
  三、加快企业技术改造,提高科技创新能力
  (八)强化科技研发和推广。加强灰霾、臭氧的形成机理、来源解析、迁移规律和监测预警等研究,为污染治理提供科学支撑。加强大气污染与人群健康关系的研究。支持企业技术中心、国家重点实验室、国家工程实验室建设,推进大型大气光化学模拟仓、大型气溶胶模拟仓等科技基础设施建设。
  加强脱硫、脱硝、高效除尘、挥发性有机物控制、柴油机(车)排放净化、环境监测,以及新能源汽车、智能电网等方面的技术研发,推进技术成果转化应用。加强大气污染治理先进技术、管理经验等方面的国际交流与合作。
  (九)全面推行清洁生产。对钢铁、水泥、化工、石化、有色金属冶炼等重点行业进行清洁生产审核,针对节能减排关键领域和薄弱环节,采用先进适用的技术、工艺和装备,实施清洁生产技术改造;到2017年,重点行业排污强度比2012年下降30%以上。推进非有机溶剂型涂料和农药等产品创新,减少生产和使用过程中挥发性有机物排放。积极开发缓释肥料新品种,减少化肥施用过程中氨的排放。
  (十)大力发展循环经济。鼓励产业集聚发展,实施园区循环化改造,推进能源梯级利用、水资源循环利用、废物交换利用、土地节约集约利用,促进企业循环式生产、园区循环式发展、产业循环式组合,构建循环型工业体系。推动水泥、钢铁等工业窑炉、高炉实施废物协同处置。大力发展机电产品再制造,推进资源再生利用产业发展。到2017年,单位工业增加值能耗比2012年降低20%左右,在50%以上的各类国家级园区和30%以上的各类省级园区实施循环化改造,主要有色金属品种以及钢铁的循环再生比重达到40%左右。
  (十一)大力培育节能环保产业。着力把大气污染治理的政策要求有效转化为节能环保产业发展的市场需求,促进重大环保技术装备、产品的创新开发与产业化应用。扩大国内消费市场,积极支持新业态、新模式,培育一批具有国际竞争力的大型节能环保企业,大幅增加大气污染治理装备、产品、服务产业产值,有效推动节能环保、新能源等战略性新兴产业发展。鼓励外商投资节能环保产业。
  四、加快调整能源结构,增加清洁能源供应
  (十二)控制煤炭消费总量。制定国家煤炭消费总量中长期控制目标,实行目标责任管理。到2017年,煤炭占能源消费总量比重降低到65%以下。京津冀、长三角、珠三角等区域力争实现煤炭消费总量负增长,通过逐步提高接受外输电比例、增加天然气供应、加大非化石能源利用强度等措施替代燃煤。
  京津冀、长三角、珠三角等区域新建项目禁止配套建设自备燃煤电站。耗煤项目要实行煤炭减量替代。除热电联产外,禁止审批新建燃煤发电项目;现有多台燃煤机组装机容量合计达到30万千瓦以上的,可按照煤炭等量替代的原则建设为大容量燃煤机组。
  (十三)加快清洁能源替代利用。加大天然气、煤制天然气、煤层气供应。到2015年,新增天然气干线管输能力1500亿立方米以上,覆盖京津冀、长三角、珠三角等区域。优化天然气使用方式,新增天然气应优先保障居民生活或用于替代燃煤;鼓励发展天然气分布式能源等高效利用项目,限制发展天然气化工项目;有序发展天然气调峰电站,原则上不再新建天然气发电项目。
  制定煤制天然气发展规划,在满足最严格的环保要求和保障水资源供应的前提下,加快煤制天然气产业化和规模化步伐。
  积极有序发展水电,开发利用地热能、风能、太阳能、生物质能,安全高效发展核电。到2017年,运行核电机组装机容量达到5000万千瓦,非化石能源消费比重提高到13%。
  京津冀区域城市建成区、长三角城市群、珠三角区域要加快现有工业企业燃煤设施天然气替代步伐;到2017年,基本完成燃煤锅炉、工业窑炉、自备燃煤电站的天然气替代改造任务。
  (十四)推进煤炭清洁利用。提高煤炭洗选比例,新建煤矿应同步建设煤炭洗选设施,现有煤矿要加快建设与改造;到2017年,原煤入选率达到70%以上。禁止进口高灰份、高硫份的劣质煤炭,研究出台煤炭质量管理办法。限制高硫石油焦的进口。
  扩大城市高污染燃料禁燃区范围,逐步由城市建成区扩展到近郊。结合城中村、城乡结合部、棚户区改造,通过政策补偿和实施峰谷电价、季节性电价、阶梯电价、调峰电价等措施,逐步推行以天然气或电替代煤炭。鼓励北方农村地区建设洁净煤配送中心,推广使用洁净煤和型煤。
  (十五)提高能源使用效率。严格落实节能评估审查制度。新建高耗能项目单位产品(产值)能耗要达到国内先进水平,用能设备达到一级能效标准。京津冀、长三角、珠三角等区域,新建高耗能项目单位产品(产值)能耗要达到国际先进水平。
  积极发展绿色建筑,政府投资的公共建筑、保障性住房等要率先执行绿色建筑标准。新建建筑要严格执行强制性节能标准,推广使用太阳能热水系统、地源热泵、空气源热泵、光伏建筑一体化、“热—电—冷”三联供等技术和装备。
  推进供热计量改革,加快北方采暖地区既有居住建筑供热计量和节能改造;新建建筑和完成供热计量改造的既有建筑逐步实行供热计量收费。加快热力管网建设与改造。
  五、严格节能环保准入,优化产业空间布局
  (十六)调整产业布局。按照主体功能区规划要求,合理确定重点产业发展布局、结构和规模,重大项目原则上布局在优化开发区和重点开发区。所有新、改、扩建项目,必须全部进行环境影响评价;未通过环境影响评价审批的,一律不准开工建设;违规建设的,要依法进行处罚。加强产业政策在产业转移过程中的引导与约束作用,严格限制在生态脆弱或环境敏感地区建设“两高”行业项目。加强对各类产业发展规划的环境影响评价。
  在东部、中部和西部地区实施差别化的产业政策,对京津冀、长三角、珠三角等区域提出更高的节能环保要求。强化环境监管,严禁落后产能转移。
  (十七)强化节能环保指标约束。提高节能环保准入门槛,健全重点行业准入条件,公布符合准入条件的企业名单并实施动态管理。严格实施污染物排放总量控制,将二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘和挥发性有机物排放是否符合总量控制要求作为建设项目环境影响评价审批的前置条件。
  京津冀、长三角、珠三角区域以及辽宁中部、山东、武汉及其周边、长株潭、成渝、海峡西岸、山西中北部、陕西关中、甘宁、乌鲁木齐城市群等“三区十群”中的47个城市,新建火电、钢铁、石化、水泥、有色、化工等企业以及燃煤锅炉项目要执行大气污染物特别排放限值。各地区可根据环境质量改善的需要,扩大特别排放限值实施的范围。
  对未通过能评、环评审查的项目,有关部门不得审批、核准、备案,不得提供土地,不得批准开工建设,不得发放生产许可证、安全生产许可证、排污许可证,金融机构不得提供任何形式的新增授信支持,有关单位不得供电、供水。
  (十八)优化空间格局。科学制定并严格实施城市规划,强化城市空间管制要求和绿地控制要求,规范各类产业园区和城市新城、新区设立和布局,禁止随意调整和修改城市规划,形成有利于大气污染物扩散的城市和区域空间格局。研究开展城市环境总体规划试点工作。
  结合化解过剩产能、节能减排和企业兼并重组,有序推进位于城市主城区的钢铁、石化、化工、有色金属冶炼、水泥、平板玻璃等重污染企业环保搬迁、改造,到2017年基本完成。
  六、发挥市场机制作用,完善环境经济政策
  (十九)发挥市场机制调节作用。本着“谁污染、谁负责,多排放、多负担,节能减排得收益、获补偿”的原则,积极推行激励与约束并举的节能减排新机制。
  分行业、分地区对水、电等资源类产品制定企业消耗定额。建立企业“领跑者”制度,对能效、排污强度达到更高标准的先进企业给予鼓励。
  全面落实“合同能源管理”的财税优惠政策,完善促进环境服务业发展的扶持政策,推行污染治理设施投资、建设、运行一体化特许经营。完善绿色信贷和绿色证券政策,将企业环境信息纳入征信系统。严格限制环境违法企业贷款和上市融资。推进排污权有偿使用和交易试点。
  (二十)完善价格税收政策。根据脱硝成本,结合调整销售电价,完善脱硝电价政策。现有火电机组采用新技术进行除尘设施改造的,要给予价格政策支持。实行阶梯式电价。
  推进天然气价格形成机制改革,理顺天然气与可替代能源的比价关系。
  按照合理补偿成本、优质优价和污染者付费的原则合理确定成品油价格,完善对部分困难群体和公益性行业成品油价格改革补贴政策。
  加大排污费征收力度,做到应收尽收。适时提高排污收费标准,将挥发性有机物纳入排污费征收范围。
  研究将部分“两高”行业产品纳入消费税征收范围。完善“两高”行业产品出口退税政策和资源综合利用税收政策。积极推进煤炭等资源税从价计征改革。符合税收法律法规规定,使用专用设备或建设环境保护项目的企业以及高新技术企业,可以享受企业所得税优惠。
  (二十一)拓宽投融资渠道。深化节能环保投融资体制改革,鼓励民间资本和社会资本进入大气污染防治领域。引导银行业金融机构加大对大气污染防治项目的信贷支持。探索排污权抵押融资模式,拓展节能环保设施融资、租赁业务。
  地方人民政府要对涉及民生的“煤改气”项目、黄标车和老旧车辆淘汰、轻型载货车替代低速货车等加大政策支持力度,对重点行业清洁生产示范工程给予引导性资金支持。要将空气质量监测站点建设及其运行和监管经费纳入各级财政预算予以保障。
  在环境执法到位、价格机制理顺的基础上,中央财政统筹整合主要污染物减排等专项,设立大气污染防治专项资金,对重点区域按治理成效实施“以奖代补”;中央基本建设投资也要加大对重点区域大气污染防治的支持力度。
  七、健全法律法规体系,严格依法监督管理
  (二十二)完善法律法规标准。加快大气污染防治法修订步伐,重点健全总量控制、排污许可、应急预警、法律责任等方面的制度,研究增加对恶意排污、造成重大污染危害的企业及其相关负责人追究刑事责任的内容,加大对违法行为的处罚力度。建立健全环境公益诉讼制度。研究起草环境税法草案,加快修改环境保护法,尽快出台机动车污染防治条例和排污许可证管理条例。各地区可结合实际,出台地方性大气污染防治法规、规章。
  加快制(修)订重点行业排放标准以及汽车燃料消耗量标准、油品标准、供热计量标准等,完善行业污染防治技术政策和清洁生产评价指标体系。
  (二十三)提高环境监管能力。完善国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制,加强对地方人民政府执行环境法律法规和政策的监督。加大环境监测、信息、应急、监察等能力建设力度,达到标准化建设要求。
  建设城市站、背景站、区域站统一布局的国家空气质量监测网络,加强监测数据质量管理,客观反映空气质量状况。加强重点污染源在线监控体系建设,推进环境卫星应用。建设国家、省、市三级机动车排污监管平台。到2015年,地级及以上城市全部建成细颗粒物监测点和国家直管的监测点。
  (二十四)加大环保执法力度。推进联合执法、区域执法、交叉执法等执法机制创新,明确重点,加大力度,严厉打击环境违法行为。对偷排偷放、屡查屡犯的违法企业,要依法停产关闭。对涉嫌环境犯罪的,要依法追究刑事责任。落实执法责任,对监督缺位、执法不力、徇私枉法等行为,监察机关要依法追究有关部门和人员的责任。
  (二十五)实行环境信息公开。国家每月公布空气质量最差的10个城市和最好的10个城市的名单。各省(区、市)要公布本行政区域内地级及以上城市空气质量排名。地级及以上城市要在当地主要媒体及时发布空气质量监测信息。
  各级环保部门和企业要主动公开新建项目环境影响评价、企业污染物排放、治污设施运行情况等环境信息,接受社会监督。涉及群众利益的建设项目,应充分听取公众意见。建立重污染行业企业环境信息强制公开制度。
  八、建立区域协作机制,统筹区域环境治理
  (二十六)建立区域协作机制。建立京津冀、长三角区域大气污染防治协作机制,由区域内省级人民政府和国务院有关部门参加,协调解决区域突出环境问题,组织实施环评会商、联合执法、信息共享、预警应急等大气污染防治措施,通报区域大气污染防治工作进展,研究确定阶段性工作要求、工作重点和主要任务。
  (二十七)分解目标任务。国务院与各省(区、市)人民政府签订大气污染防治目标责任书,将目标任务分解落实到地方人民政府和企业。将重点区域的细颗粒物指标、非重点地区的可吸入颗粒物指标作为经济社会发展的约束性指标,构建以环境质量改善为核心的目标责任考核体系。
  国务院制定考核办法,每年初对各省(区、市)上年度治理任务完成情况进行考核;2015年进行中期评估,并依据评估情况调整治理任务;2017年对行动计划实施情况进行终期考核。考核和评估结果经国务院同意后,向社会公布,并交由干部主管部门,按照《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》、《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)》、《关于开展政府绩效管理试点工作的意见》等规定,作为对领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据。
  (二十八)实行严格责任追究。对未通过年度考核的,由环保部门会同组织部门、监察机关等部门约谈省级人民政府及其相关部门有关负责人,提出整改意见,予以督促。
  对因工作不力、履职缺位等导致未能有效应对重污染天气的,以及干预、伪造监测数据和没有完成年度目标任务的,监察机关要依法依纪追究有关单位和人员的责任,环保部门要对有关地区和企业实施建设项目环评限批,取消国家授予的环境保护荣誉称号。
  九、建立监测预警应急体系,妥善应对重污染天气
  (二十九)建立监测预警体系。环保部门要加强与气象部门的合作,建立重污染天气监测预警体系。到2014年,京津冀、长三角、珠三角区域要完成区域、省、市级重污染天气监测预警系统建设;其他省(区、市)、副省级市、省会城市于2015年底前完成。要做好重污染天气过程的趋势分析,完善会商研判机制,提高监测预警的准确度,及时发布监测预警信息。
  (三十)制定完善应急预案。空气质量未达到规定标准的城市应制定和完善重污染天气应急预案并向社会公布;要落实责任主体,明确应急组织机构及其职责、预警预报及响应程序、应急处置及保障措施等内容,按不同污染等级确定企业限产停产、机动车和扬尘管控、中小学校停课以及可行的气象干预等应对措施。开展重污染天气应急演练。
  京津冀、长三角、珠三角等区域要建立健全区域、省、市联动的重污染天气应急响应体系。区域内各省(区、市)的应急预案,应于2013年底前报环境保护部备案。
  (三十一)及时采取应急措施。将重污染天气应急响应纳入地方人民政府突发事件应急管理体系,实行政府主要负责人负责制。要依据重污染天气的预警等级,迅速启动应急预案,引导公众做好卫生防护。
  十、明确政府企业和社会的责任,动员全民参与环境保护
  (三十二)明确地方政府统领责任。地方各级人民政府对本行政区域内的大气环境质量负总责,要根据国家的总体部署及控制目标,制定本地区的实施细则,确定工作重点任务和年度控制指标,完善政策措施,并向社会公开;要不断加大监管力度,确保任务明确、项目清晰、资金保障。
  (三十三)加强部门协调联动。各有关部门要密切配合、协调力量、统一行动,形成大气污染防治的强大合力。环境保护部要加强指导、协调和监督,有关部门要制定有利于大气污染防治的投资、财政、税收、金融、价格、贸易、科技等政策,依法做好各自领域的相关工作。
  (三十四)强化企业施治。企业是大气污染治理的责任主体,要按照环保规范要求,加强内部管理,增加资金投入,采用先进的生产工艺和治理技术,确保达标排放,甚至达到“零排放”;要自觉履行环境保护的社会责任,接受社会监督。
  (三十五)广泛动员社会参与。环境治理,人人有责。要积极开展多种形式的宣传教育,普及大气污染防治的科学知识。加强大气环境管理专业人才培养。倡导文明、节约、绿色的消费方式和生活习惯,引导公众从自身做起、从点滴做起、从身边的小事做起,在全社会树立起“同呼吸、共奋斗”的行为准则,共同改善空气质量。
  我国仍然处于社会主义初级阶段,大气污染防治任务繁重艰巨,要坚定信心、综合治理,突出重点、逐步推进,重在落实、务求实效。各地区、各有关部门和企业要按照本行动计划的要求,紧密结合实际,狠抓贯彻落实,确保空气质量改善目标如期实现。